À l’occasion du vingtième anniversaire de la Constitution du 18 février 2006, la Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) a organisé à Kinshasa une journée de réflexion consacrée aux dynamiques du constitutionnalisme et aux perspectives d’évolution des institutions en République démocratique du Congo. Cette rencontre académique a réuni diplomates, universitaires, magistrats et experts autour d’une série d’exposés portant sur les transformations du droit constitutionnel en Afrique et sur les spécificités du système institutionnel congolais.
Les travaux ont été ouverts par M. Timo Roujean, Représentant résident de la Konrad-Adenauer-Stiftung en RDC, qui a rappelé l’importance de maintenir un dialogue intellectuel ouvert sur les institutions constitutionnelles, particulièrement dans un contexte où plusieurs pays africains connaissent des débats sur la révision ou la transformation de leurs textes fondamentaux.
La journée était structurée autour de six communications, combinant une perspective comparative internationale et une réflexion plus spécifique sur la Constitution congolaise de 2006.
1. Le constitutionnalisme allemand d’après-guerre : une expérience historique de stabilisation démocratique
La première communication, présentée par S.E. Ingo Herbert, Ambassadeur de la République fédérale d’Allemagne en RDC, a porté sur l’évolution du constitutionnalisme allemand depuis la fi n de la Seconde Guerre mondiale et sur les enseignements que cette expérience peut off rir à d’autres régions du monde.
L’intervenant a rappelé que la Loi fondamentale allemande (Grundgesetz) adoptée en 1949 a été conçue dans un contexte historique marqué par l’effondrement de la République de Weimar et l’expérience du régime nazi.
Les constituants allemands ont cherché à construire un système institutionnel capable de prévenir toute dérive autoritaire.
Plusieurs mécanismes constitutionnels ont ainsi été introduits pour protéger durablement l’ordre démocratique :
• l’existence de clauses constitutionnelles intangibles, qui empêchent toute remise en cause de certains principes fondamentaux ;
• la centralité du principe de dignité humaine, placé au sommet de l’ordre constitutionnel ;
• le concept de « démocratie militante », permettant à l’État de se défendre contre les forces politiques qui chercheraient à détruire l’ordre démocratique.
L’ambassadeur a également souligné que la Loi fondamentale allemande a fait l’objet de plus de soixante révisions depuis son adoption, démontrant qu’une constitution peut évoluer tout en préservant ses principes fondamentaux.
Cette capacité d’adaptation, combinée à une forte protection des valeurs démocratiques, explique en grande partie la stabilité institutionnelle de l’Allemagne contemporaine.
2. Les tendances du constitutionnalisme en Afrique francophone
La deuxième intervention, présentée par Gilles Badet, Secrétaire général de la Cour constitutionnelle du Bénin, a proposé une analyse comparée des évolutions du constitutionnalisme dans les États africains francophones.
L’intervenant a rappelé que les transitions politiques des années 1990 ont marqué l’émergence de ce que plusieurs auteurs qualifient de « nouveau constitutionnalisme africain ». Dans de nombreux pays francophones, la Constitution est progressivement devenue la norme suprême de l’ordre juridique, consacrant plusieurs principes fondamentaux :
• la suprématie de la Constitution sur la loi
• la séparation des pouvoirs
• la garantie des droits fondamentaux
• l’organisation d’élections pluralistes
• la limitation du pouvoir des gouvernants.
Cependant, Gilles Badet a souligné que ce constitutionnalisme reste marqué par une effectivité relative. Dans plusieurs pays africains, la pratique politique révèle une prépondérance du pouvoir exécutif, souvent liée au contrôle par le chef de l’État des forces armées, des ressources financières et des principaux leviers de décision publique.
L’intervenant a également mis en évidence plusieurs contraintes structurelles qui affectent le fonctionnement du constitutionnalisme en Afrique :
• les insuffisances de l’éducation civique ;
• les difficultés liées à l’identification des citoyens en raison des faiblesses de l’état civil ;
• la maîtrise parfois partielle du territoire national ;
• les limites dans l’exercice effectif de la souveraineté.
Dans un second temps, Gilles Badet a établi une distinction importante entre révision constitutionnelle et changement de constitution. La révision constitutionnelle relève du pouvoir constituant dérivé et consiste à modifier certaines dispositions d’une constitution existante selon les procédures prévues par celle-ci.
À l’inverse, le changement de constitution relève du pouvoir constituant originaire, qui permet l’adoption d’un nouveau texte constitutionnel et l’instauration d’un nouvel ordre juridique.
À partir de cette distinction, l’intervenant a distingué deux grandes situations : les transformations constitutionnelles intervenues dans des contextes politiques relativement stables, et celles observées dans des contextes de crise politique ou institutionnelle.
Dans les pays relativement stables, plusieurs expériences ont été évoquées.
Le Bénin constitue un cas emblématique. Sa Constitution de 1990 est restée en vigueur pendant près de trente ans avant d’être révisée en 2019, puis à nouveau en 2025. Ces révisions ont notamment renforcé la limitation des mandats présidentiels, en précisant qu’aucune personne ne peut exercer plus de deux mandats au cours de sa vie.
Le Sénégal a également été cité comme exemple d’un système relativement stable ayant connu une forte activité de révision constitutionnelle sous la Constitution de 2001. Certaines modifications ont concerné la durée du mandat présidentiel et ont permis au président Abdoulaye Wade de se présenter pour un troisième mandat en 2012. L’exemple sénégalais montre toutefois l’importance du processus électoral, puisque cette candidature a finalement été sanctionnée par la défaite du président sortant dans les urnes.
La Côte d’Ivoire illustre quant à elle un cas de changement de constitution, avec l’adoption de la Constitution de 2016 en remplacement de celle de 2000. Ce changement a eu pour effet de réinitialiser le compteur des mandats présidentiels, permettant au président Alassane Ouattara de soutenir que sa candidature ultérieure correspondait au premier mandat sous la nouvelle Constitution.
L’intervenant a également mentionné le cas du Togo, où des transformations institutionnelles ont conduit à un système se rapprochant davantage d’un régime parlementaire, dans lequel la direction effective de l’exécutif dépend principalement des résultats des élections législatives.
Dans les pays confrontés à des crises politiques ou sécuritaires, d’autres dynamiques constitutionnelles ont été observées.
Le premier schéma concerne les États membres de l’Alliance des États du Sahel (AES), notamment le Mali, le Niger et le Burkina Faso. Dans ces pays, les autorités militaires ont pris le pouvoir en invoquant la nécessité de répondre à la dégradation de la situation sécuritaire et à la lutte contre le terrorisme. Si ces régimes avaient initialement annoncé des calendriers de transition vers un retour à l’ordre constitutionnel, les tensions avec la CEDEAO, jugée trop pressante dans ses exigences, ont conduit ces États à quitter l’organisation régionale et à créer l’AES, sans qu’un calendrier clair de retour au pouvoir civil ne soit aujourd’hui établi.
Un second schéma concerne la Guinée et le Gabon, où des interventions militaires ont également entraîné la chute des régimes en place.
Dans ces deux cas, les dirigeants étaient accusés de chercher à prolonger leur maintien au pouvoir au-delà des limites constitutionnelles, notamment par des révisions liées à la question des mandats présidentiels. Les autorités de transition ont engagé des processus de refondation institutionnelle, incluant l’élaboration de nouvelles constitutions et la mise en place progressive de nouvelles institutions politiques.
Enfin, l’intervenant a évoqué l’exemple de Madagascar, où des crises sociales et politiques ont conduit à des transformations institutionnelles importantes et à des débats sur la reconstruction du cadre constitutionnel.
À travers cette typologie, Gilles Badet a souligné que les constitutions africaines connaissent des trajectoires d’évolution variées. Toutefois, un défi central demeure dans de nombreux pays : l’écart souvent observé entre la constitution formelle c’est-à-dire le texte juridique et la constitution réelle, qui correspond aux pratiques politiques effectives.
3. Le système semi-présidentiel : expériences et perspectives en Afrique francophone
La troisième intervention, présentée par Théodore Holo, professeur de droit et ancien président de la Cour constitutionnelle du Bénin, a porté sur le fonctionnement du régime semi-présidentiel, largement adopté dans plusieurs États africains francophones.
Ce modèle institutionnel repose sur une double légitimité exécutive associant :
• un Président de la République élu au suffrage universel direct
• un gouvernement responsable devant le Parlement.
Cette configuration institutionnelle crée ce que les constitutionnalistes appellent une dyarchie exécutive, dans laquelle le pouvoir exécutif est partagé entre deux autorités politiques.
Selon l’intervenant, l’expérience comparée montre que le semi-présidentialisme peut évoluer vers différentes configurations selon les rapports de force politiques :
• une domination présidentielle, lorsque le chef de l’État dispose d’une majorité parlementaire solide ;
• une situation d’équilibre institutionnel, lorsque les pouvoirs exécutifs et parlementaires fonctionnent conformément à l’esprit du texte constitutionnel ;
• des situations de cohabitation, lorsque la majorité parlementaire appartient à une force politique différente de celle du président.
Théodore Holo a souligné que les critiques adressées au semi-présidentialisme en Afrique tiennent souvent à la présidentialisation progressive du pouvoir observée dans plusieurs pays. Toutefois, il a insisté sur le fait que ces dérives ne résultent pas uniquement du modèle institutionnel lui-même, mais également des pratiques politiques et de la culture institutionnelle.
4. Les enjeux politiques autour du débat sur la réforme constitutionnelle en RDC
La quatrième intervention, présentée par Erik Kennes, Senior Fellow à l’Egmont Institute, portait sur les enjeux politiques entourant les débats actuels relatifs à une éventuelle révision ou à un remplacement de la Constitution congolaise.
Selon l’intervenant, les arguments avancés pour justifier une telle réforme demeurent parfois imprécis et ne reposent pas toujours sur une analyse détaillée du fonctionnement réel du système constitutionnel. Il rappelle notamment que la Constitution actuelle a été adoptée par référendum en décembre 2005, avec plus de 84 % des suffrages exprimés, ce qui lui confère une forte légitimité démocratique.
Toutefois, plusieurs critiques ont été formulées dans le débat politique :
• la perception d’une Constitution qui serait insuffisamment adaptée aux réalités congolaises ;
• des interrogations sur l’équilibre institutionnel et le fonctionnement de l’État ;
• les tensions liées aux enjeux de gouvernance et de souveraineté nationale.
Son analyse souligne également que les débats constitutionnels interviennent dans un contexte marqué par des défis importants en matière de gouvernance et de sécurité, notamment la situation dans l’Est du pays. Dans ces conditions, l’organisation d’un débat constitutionnel apaisé et équilibré constitue un enjeu politique majeur.
5. L’architecture politico-administrative instituée par le constituant de 2006
La cinquième intervention, présentée par le professeur Djoli Eseng’Ekeli (Université de Kinshasa), a porté sur l’architecture institutionnelle et territoriale mise en place par la Constitution du 18 février 2006.
L’intervenant a rappelé que le constituant congolais avait cherché à concilier deux objectifs majeurs : préserver l’unité de l’État tout en reconnaissant une autonomie importante aux entités territoriales. La Constitution a ainsi institué un État unitaire décentralisé, souvent analysé comme une forme d’État unitaire régionalisé, dans lequel les provinces disposent d’institutions politiques propres.
Ce modèle repose sur plusieurs principes structurants :
• l’existence de provinces dotées d’assemblées provinciales et de gouverneurs ;
• la répartition constitutionnelle des compétences entre l’État central et les provinces ;
• le principe de retenue à la source, selon lequel une partie des recettes publiques collectées dans les provinces doit leur être directement reversée.
L’objectif poursuivi était notamment de rapprocher l’État des citoyens et de favoriser un développement territorial
plus équilibré.
Cependant, l’intervenant a également évoqué les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de ce modèle institutionnel. Parmi les principaux défis figurent :
• les contraintes financières limitant l’effectivité de la décentralisation ;
• les tensions récurrentes entre pouvoir central et autorités provinciales ;
• les conflits politiques entre gouverneurs et assemblées provinciales ;
• les difficultés administratives liées à la gestion d’un système étatique à plusieurs niveaux.
Ces éléments illustrent les tensions persistantes entre centralisation politique et décentralisation constitutionnelle, qui constituent l’un des enjeux majeurs du fonctionnement institutionnel de la République démocratique du Congo.
6. Le processus d’élaboration de la Constitution du 18 février 2006
La dernière communication, présentée par le professeur Marcel Wetsh’Okonda, a retracé les principales étapes qui ont conduit à l’adoption de la Constitution du 18 février 2006.
L’intervenant a rappelé que ce processus s’est déroulé dans le contexte de la transition politique issue des accords de paix ayant mis fin aux conflits armés en RDC. L’élaboration du texte constitutionnel a suivi plusieurs étapes majeures :
• la rédaction d’un avant-projet de Constitution par les institutions de la transition ;
• l’examen et l’adoption du texte par l’Assemblée nationale ;
• l’approbation finale par référendum populaire organisé les 18 et 19 décembre 2005.
L’intervenant a également souligné que, bien que des experts internationaux aient contribué aux travaux techniques, le processus constitutionnel a été conduit principalement par les institutions congolaises. Le référendum populaire constitue ainsi l’acte fondateur qui a conféré à la Constitution de 2006 sa légitimité démocratique.
7. Conclusion
Les échanges organisés à l’occasion du vingtième anniversaire de la Constitution congolaise ont permis de replacer l’expérience institutionnelle de la République démocratique du Congo dans une perspective comparative plus large.
Les différentes interventions ont mis en évidence à la fois la richesse des expériences constitutionnelles observées dans le monde et les défis auxquels les États africains demeurent confrontés dans la consolidation de leurs institutions. Vingt ans après son adoption, la Constitution du 18 février 2006 continue ainsi de constituer un cadre central du débat politique et institutionnel en RDC.
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