Pourquoi la République démocratique du Congo a besoin d’une Constitution qui dise davantage
PAR JOSE M. BAKIMA DMV, MSc., PhD
Il est une question qui devrait précéder toutes les discussions actuelles sur la Constitution en République démocratique du Congo : à quoi sert une Constitution dans un pays qui connaît des crises récurrentes de souveraineté, de territoire, de légitimité, de ressources, de citoyenneté et de cohésion nationale ?
Cette question est plus importante que celle du nombre d’articles.
Elle est également plus importante que celle de savoir s’il faut modifier telle ou telle disposition, renforcer tel pouvoir institutionnel ou réorganiser tel mécanisme électoral.
Car une Constitution n’est pas seulement un texte qui organise les pouvoirs publics. Elle est aussi, ou devrait être, un instrument de prévention des crises que l’histoire d’un pays permet de prévoir.
C’est à partir de cette idée qu’il faut, me semble-t-il, repenser le débat constitutionnel congolais.
- Une Constitution n’est pas seulement un texte juridique
Dans les États dont les institutions se sont consolidées sur plusieurs siècles, une partie considérable de l’ordre politique peut demeurer implicite.
Des traditions institutionnelles, une jurisprudence abondante, des pratiques administratives stabilisées, des conventions politiques et une culture juridique permettent souvent de compléter ce que le texte constitutionnel ne dit pas.
La Constitution française de 1958 constitue un exemple particulièrement éclairant. Elle est relativement courte. Mais cette brièveté ne signifie nullement que le droit constitutionnel français soit pauvre ou que les questions essentielles de la République soient laissées sans réponse.
Une grande partie de ces réponses se trouve ailleurs : dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le Préambule de 1946, la Charte de l’environnement, les lois organiques, les lois ordinaires, la jurisprudence constitutionnelle, administrative et judiciaire, ainsi que dans des décennies de pratiques institutionnelles.
Il serait donc erroné de confondre Constitution courte et État juridiquement simple.
La France possède une Constitution relativement concentrée parce que son système juridique et institutionnel peut prendre en charge une immense quantité de précisions en dehors du texte constitutionnel.
Mais cette solution n’est pas nécessairement transposable à toutes les histoires politiques.
- Tous les États ne peuvent pas se permettre les mêmes silences
Une Constitution n’est jamais écrite dans le vide.
Elle est écrite pour une société donnée, avec son histoire, ses fractures, ses institutions, ses mémoires, ses rapports sociaux, ses vulnérabilités et ses ambitions.
Or l’histoire de la République démocratique du Congo impose une vigilance particulière.
Le pays connaît ou a connu des tensions portant notamment sur :
- la souveraineté territoriale ;
- les frontières ;
- les déplacements de populations ;
- la citoyenneté ;
- l’appartenance communautaire ;
- l’accès à la terre ;
- les ressources naturelles ;
- l’exploitation des richesses stratégiques ;
- les rapports entre communautés et territoires ;
- les interventions extérieures ;
- la légitimité des institutions ;
- la continuité de l’État.
Dans un tel contexte, certaines questions ne peuvent être abandonnées à l’indétermination sans risque.
III. Le silence constitutionnel n’est pas toujours neutre.
Il peut être une souplesse bienvenue lorsqu’une question est technique et susceptible d’évoluer rapidement.
Mais il peut également devenir une zone grise dans laquelle plusieurs interprétations concurrentes peuvent s’affronter.
Et lorsque les enjeux sont suffisamment importants, une zone grise juridique peut devenir une zone de conflit politique.
- Le non-dit peut devenir une crise
Imaginons une question fondamentale à laquelle la Constitution ne répond pas clairement.
Une institution affirme une interprétation.
Une autre institution affirme l’interprétation contraire.
Une communauté considère que ses droits sont menacés.
Un territoire estime que son statut n’est pas suffisamment protégé.
Une puissance extérieure exploite l’ambiguïté.
Un groupe politique transforme la question en revendication.
La justice est ensuite appelée à trancher.
Mais si le texte constitutionnel est silencieux ou excessivement vague, le juge lui-même peut se retrouver devant une question qui dépasse la simple interprétation juridique.
La Constitution devient alors le terrain du conflit qu’elle aurait dû contribuer à prévenir.
C’est pourquoi il faut poser une question simple :
Combien de risques historiques sommes-nous prêts à laisser dans les zones non dites de notre Constitution ?
- Une Constitution peut être un instrument de prévention
C’est ici qu’apparaît une conception différente du constitutionnalisme.
La Constitution classique est souvent présentée comme le texte qui organise le pouvoir.
Le constitutionnalisme de prévention ajoute une fonction :
prévoir les situations dans lesquelles le pouvoir, les intérêts économiques, les appartenances collectives ou les événements historiques pourraient menacer la continuité de la République.
Une telle Constitution ne se contente pas de dire qui gouverne.
Elle cherche également à répondre à des questions telles que :
Que se passe-t-il lorsqu’un territoire est occupé ?
Que devient la souveraineté lorsque l’administration ne peut plus exercer effectivement ses fonctions sur une partie du territoire ?
Quels droits demeurent intangibles pendant une situation d’urgence ?
Comment protéger une population déplacée ?
Comment empêcher que le déplacement d’une population produise à terme une modification irréversible de la réalité territoriale ?
Comment protéger les frontières sans transformer la frontière en simple ligne cartographique ?
Comment articuler les droits individuels avec les droits légitimes des communautés ?
Comment protéger les ressources stratégiques contre une appropriation qui compromettrait la souveraineté nationale ?
Comment empêcher qu’une ressource naturelle devienne un instrument de domination politique ?
Comment organiser la transmission de la terre entre les générations ?
Comment protéger l’État contre la capture progressive de ses institutions ?
Ces questions ne sont pas des détails.
Elles sont constitutionnelles.
- Expliciter n’est pas tout constitutionnaliser
Il faut cependant éviter un malentendu.
Défendre une Constitution plus explicite ne signifie pas vouloir inscrire dans la Constitution chaque détail de la vie administrative.
Une Constitution qui descend dans la technique devient rapidement rigide, illisible et difficilement adaptable.
Il faut donc établir une distinction.
Certaines matières doivent rester dans la loi.
D’autres relèvent du règlement.
D’autres encore doivent être traitées par les politiques publiques.
Mais certaines questions sont tellement fondamentales qu’elles méritent une réponse constitutionnelle explicite.
Il s’agit notamment de celles qui touchent :
à la souveraineté, à l’unité nationale, à l’intégrité territoriale, aux droits fondamentaux, à la transmission des ressources, à la continuité de l’État, à la paix civile et aux générations futures.
Dans ces domaines, la prudence commande parfois de dire davantage.
- Une Constitution longue n’est pas nécessairement une Constitution bavarde
La question du nombre d’articles est donc secondaire.
Une Constitution peut être longue parce qu’elle répète inutilement.
Mais elle peut aussi être longue parce qu’elle définit soigneusement des concepts fondamentaux, distingue les situations, prévoit les conflits et établit des garanties.
La différence entre les deux est essentielle.
Une Constitution bavarde ajoute des mots.
Une Constitution préventive réduit les ambiguïtés.
La première accumule.
La seconde construit.
Il faut donc sortir de l’idée selon laquelle une Constitution serait nécessairement meilleure parce qu’elle serait courte.
La véritable question devrait être :
Est-elle suffisamment claire là où l’ambiguïté pourrait devenir dangereuse ?
VII. Le problème congolais n’est pas seulement institutionnel
Une autre faiblesse du débat constitutionnel tient à son enfermement fréquent dans les institutions.
On discute du Président.
Du Parlement.
Du Gouvernement.
Des juridictions.
Des élections.
Des provinces.
Mais la République est plus vaste que ses institutions.
Elle est aussi un territoire, une population, des communautés, des générations, une économie, des ressources, une mémoire, une culture, un environnement et une histoire.
Une Constitution qui ne pense que les institutions risque de protéger correctement le fonctionnement des pouvoirs publics tout en laissant insuffisamment protégées les conditions matérielles et historiques de l’existence de la République.
Or une crise peut naître précisément en dehors des institutions.
Elle peut naître d’une question foncière.
D’un déplacement de population.
D’une exploitation minière.
D’une rupture de continuité territoriale.
D’une dégradation environnementale.
D’une crise démographique.
D’une manipulation de l’identité.
D’une dépendance technologique.
D’une perte de souveraineté informationnelle.
La Constitution du XXIe siècle doit donc être capable de regarder au-delà des seuls mécanismes classiques du pouvoir.
VIII. La personne, la communauté et la République
Cela conduit également à repenser la conception des droits.
Le constitutionnalisme moderne a légitimement placé la personne au centre de la protection juridique.
Mais dans les sociétés africaines, la personne n’existe pas seulement comme individu abstrait.
Elle appartient à des familles, des communautés, des territoires, des réseaux de solidarité et des générations.
Il ne s’agit pas de sacrifier l’individu au collectif.
Il s’agit au contraire de construire une articulation plus précise :
la personne ne doit pas être dissoute dans la communauté ; la communauté ne doit pas être effacée par l’individualisme.
La Constitution doit protéger l’une et l’autre, en établissant clairement leurs limites réciproques.
C’est également pourquoi la protection des communautés ne peut jamais justifier la violation de la dignité ou des libertés fondamentales de leurs membres.
Le droit collectif doit protéger une réalité collective sans devenir un instrument d’oppression individuelle.
- La question foncière révèle particulièrement cette nécessité
La terre constitue un exemple emblématique.
Dire simplement que la terre appartient à l’État ou qu’elle relève d’un régime légal ne suffit pas à épuiser la question.
La terre est simultanément :
- un élément de souveraineté ;
- un espace de vie ;
- un support de production ;
- un patrimoine ;
- un lieu de mémoire ;
- un espace communautaire ;
- une ressource économique ;
- un patrimoine transmis entre générations.
Une Constitution qui ne définit pas clairement ces différentes dimensions laisse nécessairement une partie du conflit au législateur, à l’administration ou au rapport de force.
C’est précisément dans ces espaces que peuvent apparaître la spoliation, l’exclusion et la dépossession.
Une Constitution enracinée doit donc être capable de distinguer souveraineté, propriété, usage, possession, transmission et droits communautaires, au lieu de les confondre.
- Penser les crises avant qu’elles ne surviennent
La même méthode devrait être appliquée aux territoires frontaliers.
La Constitution ne devrait pas seulement proclamer que le territoire est indivisible.
Elle devrait également réfléchir à ce que signifie cette indivisibilité lorsque :
- une partie du territoire est occupée ;
- les populations sont déplacées ;
- l’administration disparaît temporairement ;
- des groupes armés contrôlent un espace ;
- une frontière devient matériellement poreuse ;
- une population extérieure s’installe durablement ;
- des ressources stratégiques sont exploitées dans une zone de conflit.
La Constitution doit pouvoir répondre avant que la crise ne force les institutions à improviser.
C’est cela, le constitutionnalisme de prévention.
- L’urgence ne doit pas devenir une suspension de la République
Une autre question mérite une attention particulière.
Les Constitutions prévoient généralement des régimes d’exception.
Mais l’histoire enseigne qu’une situation exceptionnelle peut devenir un instrument de concentration excessive du pouvoir.
Il faut donc répondre constitutionnellement à plusieurs questions :
Qui peut déclarer l’urgence ?
Pour quelle durée ?
Avec quel contrôle ?
Quels droits peuvent être temporairement limités ?
Quels droits sont absolument intangibles ?
Quelle juridiction contrôle les mesures prises ?
Comment empêcher la prolongation indéfinie de l’exception ?
Une Constitution préventive ne nie pas la nécessité de l’urgence.
Elle constitutionnalise les limites de l’urgence.
XII. Les générations futures doivent entrer dans le droit constitutionnel
Il existe enfin une dimension encore insuffisamment présente dans beaucoup de débats constitutionnels : celle du temps long.
Une génération exerce aujourd’hui le pouvoir sur des ressources qui appartiendront également à celles qui viendront après elle.
Elle décide de l’exploitation d’un sous-sol.
Elle modifie un territoire.
Elle détruit ou protège une forêt.
Elle engage une dette.
Elle transforme un écosystème.
Elle établit une infrastructure.
Elle adopte une technologie dont les conséquences peuvent durer des décennies.
Peut-elle décider comme si elle était la dernière génération ?
La réponse devrait être constitutionnellement claire :
non.
La République ne peut être pensée uniquement comme une communauté de vivants présents.
Elle est également une continuité entre les générations.
XIII. Vers une Constitution enracinée
C’est dans cette perspective qu’il faut comprendre l’idée de Constitution enracinée.
Il ne s’agit pas de produire une Constitution interminable par goût de la complexité.
Il s’agit de construire un texte qui parte de la réalité historique et territoriale du pays et qui cherche à transformer cette connaissance en garanties constitutionnelles.
Une telle Constitution devrait expliciter les concepts dont dépend la continuité de la République.
Elle devrait identifier les risques.
Elle devrait poser des verrous.
Elle devrait définir les responsabilités.
Elle devrait protéger les droits.
Elle devrait organiser les rapports entre la personne, la communauté, le territoire, l’État et les générations futures.
Et surtout, elle devrait éviter que les mêmes conflits soient périodiquement redécouverts comme s’ils étaient nouveaux.
XIV. Une Constitution intégrale et une Constitution citoyenne
Cette ambition ne condamne pas la République à avoir une Constitution illisible.
Il est possible de distinguer deux niveaux.
Le premier serait celui d’une Constitution intégrale, suffisamment développée pour exposer les concepts, les doctrines, les garanties et les mécanismes de prévention nécessaires à la continuité de l’État.
Le second serait celui d’une Constitution concentrée, destinée à être connue et comprise par l’ensemble des citoyens.
La seconde pourrait être extraite de la première.
C’est une méthode qui permettrait de résoudre une fausse alternative :
ou bien une Constitution courte, nécessairement incomplète ; ou bien une Constitution extrêmement longue, nécessairement illisible.
Il existe une troisième voie :
construire profondément, puis concentrer intelligemment.
- Le véritable critère de qualité
Nous devrions donc cesser de mesurer la qualité d’une Constitution uniquement au nombre de ses articles.
La question pertinente n’est pas :
Combien d’articles avons-nous ?
Mais :
Quelles crises avons-nous anticipées ?
Quels concepts avons-nous clarifiés ?
Quels droits avons-nous rendus effectifs ?
Quels abus avons-nous rendus constitutionnellement plus difficiles ?
Quels biens communs avons-nous protégés ?
Quelles générations avons-nous prises en considération ?
Quelles zones de conflit avons-nous fermées par le droit plutôt que de les abandonner au rapport de force ?
C’est à cette aune qu’il faudrait juger une Constitution.
XVI. Pour un nouveau niveau du débat congolais
La République démocratique du Congo mérite mieux qu’un débat constitutionnel réduit à la longueur du texte, au nombre de mandats ou à la redistribution des compétences institutionnelles.
Ces questions sont importantes.
Mais elles ne suffisent plus.
Le pays a besoin d’un débat capable de regarder les crises à venir et non seulement les crises passées.
Il faut se demander non seulement comment gouverner la République, mais aussi comment empêcher qu’elle soit à nouveau fragilisée par les mêmes ambiguïtés.
Il faut penser la Constitution non seulement comme une règle du pouvoir, mais comme une architecture de continuité nationale.
Et cela suppose parfois d’oser écrire davantage.
Car lorsqu’une question est essentielle, lorsqu’une ambiguïté peut devenir une fracture, lorsqu’un silence peut être exploité contre la souveraineté ou la paix civile, quelques lignes d’économie rédactionnelle peuvent coûter beaucoup plus cher que plusieurs pages de Constitution.
La sagesse constitutionnelle n’est donc pas toujours de dire moins.
Elle est de savoir où il faut dire davantage.
Et peut-être la question fondamentale que la RDC devrait aujourd’hui poser n’est-elle pas :
« Comment faire une Constitution plus courte ? »
Mais plutôt :
« Que devons-nous absolument dire aujourd’hui pour que nos enfants n’aient pas demain à résoudre par la crise ce que nous pouvions résoudre par le droit ? »
C’est peut-être à partir de cette question que pourrait commencer un véritable constitutionnalisme congolais de prévention.