Contribution au dialogue national
PAR JOSE M. BAKIMA
Introduction — Le réel est un tissu de relations
Nous avons souvent cherché les causes des difficultés de la République démocratique du Congo dans la faiblesse des institutions, le manque de ressources, l’insuffisance des infrastructures, la mauvaise gouvernance, les conflits politiques ou les ingérences extérieures.
Toutes ces questions ont leur importance.
Mais une question plus fondamentale mérite d’être posée : savons-nous encore regarder le pays comme un système vivant de relations ?
Le réel n’est pas une collection d’éléments isolés. Il est un tissu de relations.
Le corps humain en donne l’exemple le plus évident. Le cœur, les poumons, le foie, les reins, le cerveau, les muscles et les autres organes peuvent être décrits séparément. Mais aucun de ces organes ne suffit à lui seul à produire la vie. La vie résulte des relations qui les unissent : circulation, respiration, échanges métaboliques, signaux nerveux, régulation, élimination, adaptation.
Il en va de même du règne végétal et du règne animal.
Un arbre n’est pas seulement un tronc, des racines et des feuilles. Il est un ensemble de relations entre le sol, l’eau, les minéraux, les microorganismes, les racines, la lumière, les feuilles et l’atmosphère.
Un animal n’est pas simplement l’addition de ses organes. Il est un système de relations qui lui permet de se nourrir, respirer, se déplacer, se défendre, se reproduire et s’adapter.
Un système vivant peut donc posséder tous ses éléments et pourtant mourir si les relations qui les rendent fonctionnels sont rompues.
Cette évidence biologique devient une question politique lorsqu’on l’applique à l’État.
Un pays peut avoir des ministères, des universités, des hôpitaux, des agronomes, des ingénieurs, des banques, des routes, des ports, des entreprises et des ressources considérables, sans que l’ensemble constitue pour autant une capacité nationale cohérente.
Il ne suffit pas de posséder les nœuds.
Il faut savoir activer les relations entre les nœuds.
- LA COLONIE COMME SYSTEME PRODUCTIF
Pour comprendre une partie de notre difficulté actuelle, il faut peut-être revenir à la nature du système dont le Congo indépendant a hérité.
Il ne s’agit pas ici de comparer les objectifs du colonisateur à ceux du colonisé. Ils ne sont précisément pas les mêmes.
Le système colonial était organisé en fonction d’une finalité politique, économique et stratégique qui n’était pas celle d’un État congolais souverain ayant pour première responsabilité la reproduction, la sécurité, la prospérité et l’avenir de sa propre population.
L’analogie avec une plantation peut aider à comprendre cette différence.
Une plantation n’est pas nécessairement détruite par celui qui l’exploite. Au contraire : celui qui en tire un bénéfice a intérêt à maintenir la terre, les outils, les voies de circulation, l’approvisionnement et la main-d’œuvre dans un état permettant la poursuite de la production.
La question n’est donc pas seulement :
« Le système fonctionne-t-il ? »
Elle est aussi :
« Pour quelle finalité fonctionne-t-il, au bénéfice de qui et sous le contrôle de qui ? »
Cette distinction est essentielle.
L’histoire économique du Congo belge montre l’existence de puissants réseaux reliant mines, transports, énergie, commerce et capitaux. Une étude historique publiée par Cambridge décrit ainsi le rôle central d’un grand groupe financier belge et de ses nombreuses filiales dans les transports maritimes, ferroviaires, aériens et fluviaux, les mines et la force motrice, ainsi que son influence dans certaines activités agricoles et pastorales.
D’autres travaux soulignent l’importance de l’exploitation du travail africain dans l’économie coloniale.
Cela permet de comprendre une chose importante : une infrastructure peut être parfaitement fonctionnelle tout en servant une finalité qui n’est pas celle de la population qui vit sur le territoire.
Une voie ferrée peut transporter du minerai vers un port.
Un port peut permettre l’exportation.
Une administration peut organiser la fiscalité, le travail et l’ordre.
Une recherche agronomique peut accroître un rendement destiné à une économie d’exportation.
Un réseau commercial peut fonctionner efficacement sans construire une capacité nationale de transformation.
Il faut donc éviter de confondre fonctionnement d’un système et finalité d’un système.
- LE VERITABLE HERITAGE DE 1960
Le problème de l’indépendance ne fut donc pas simplement de remplacer des administrateurs étrangers par des administrateurs congolais.
La situation de 1960 était évidemment beaucoup plus brutale.
La Banque mondiale rappelait, dans une étude consacrée au développement politique et économique du Congo, que le nouvel État disposait de moins de vingt diplômés universitaires congolais à la veille de l’indépendance et que le départ massif des fonctionnaires belges avait pratiquement paralysé l’administration.
Un autre document de la Banque mondiale décrit l’administration héritée en 1960 : avant l’indépendance, elle reposait notamment sur environ 12 500 fonctionnaires belges et 11 500 Congolais occupant des positions subalternes ; après les départs, la structure institutionnelle subsista largement, mais une grande partie de l’expérience et des compétences nécessaires à son fonctionnement disparut.
La difficulté était donc immense.
Mais elle comportait deux dimensions différentes.
La première était quantitative :
Il fallait disposer rapidement d’hommes et de femmes capables d’administrer le pays.
La seconde était beaucoup plus profonde :
Il fallait transformer un système de relations conçu pour une finalité coloniale en un système de relations capable de servir une finalité nationale.
La première question concernait les personnes.
La seconde concernait le système.
Or, remplacer les personnes dans les nœuds ne transforme pas nécessairement les relations entre les nœuds.
III. POSSEDER LES INSTITUTIONS NE SIGNIFIE PAS POSSEDER LE SYSTEME
C’est peut-être ici qu’une partie de notre histoire depuis 1960 doit être relue.
Nous avons souvent pensé l’État à travers ses institutions :
- la Présidence ;
- le Gouvernement ;
- le Parlement ;
- les ministères ;
- les provinces ;
- les administrations ;
- les universités ;
- les entreprises publiques ;
- les services de sécurité ;
- les collectivités territoriales.
Mais une institution n’est qu’un nœud. Pour qu’un système fonctionne, il faut aussi que les relations entre les nœuds fonctionnent. Prenons l’agriculture.
Nous pouvons avoir :
- des agronomes ;
- des chercheurs ;
- des producteurs ;
- des terres ;
- de l’eau ;
- des banques ;
- des routes ;
- des marchés ;
- des services administratifs.
Mais si la recherche ne communique pas avec les producteurs, si le crédit ne rejoint pas la production, si les routes ne relient pas les zones agricoles aux marchés, si les données ne remontent pas des territoires, si les problèmes rencontrés sur le terrain ne reviennent pas vers la recherche, nous n’avons pas une véritable capacité agricole nationale.
Nous avons des éléments agricoles.
Nous n’avons pas encore le système agricole.
La même logique s’applique à l’énergie, à la santé, à l’éducation, à la défense, à la justice, aux transports, à l’industrie et aux finances publiques.
- LE DEFICIT N’EST DONC PAS TOUJOURS DANS LE NŒUD
C’est une idée qui mérite d’être introduite dans notre manière de penser l’action publique :
Le problème peut se trouver entre deux institutions plutôt qu’à l’intérieur d’une institution.
Un ministère peut disposer de compétences.
Une université peut disposer de chercheurs.
Une entreprise peut disposer d’ingénieurs.
Une province peut disposer d’informations.
Une banque peut disposer de capitaux.
Une administration peut disposer d’une autorité légale.
Mais si les relations entre eux sont faibles, lentes, mal définies ou inexistantes, la capacité collective reste faible.
C’est ce que nous pouvons appeler provisoirement le déficit de connexion capacitaire.
Il ne signifie pas nécessairement que les éléments manquent.
Il signifie que leurs relations ne produisent pas encore l’effet collectif attendu.
- UNE ELITE INSTRUITE NE CONSTITUE PAS AUTOMATIQUEMENT UNE CAPACITE D’ÉTAT
Cette question concerne également nos élites et nos intellectuels.
Il ne s’agit pas de nier les compétences accumulées par les Congolais depuis l’indépendance. Ce serait historiquement faux.
La question est différente.
Un médecin peut être excellent médecin.
Un agronome peut être excellent agronome.
Un ingénieur peut être excellent ingénieur.
Un juriste peut être excellent juriste.
Un économiste peut être excellent économiste.
Mais gouverner un pays exige quelque chose de plus : comprendre comment les différentes compétences se rencontrent dans le réel.
L’agriculture, par exemple, n’est jamais seulement une question agronomique.
Elle implique : sol → eau → semence → connaissance → intrants → financement → travail → énergie → production → stockage → transformation → transport → marché → revenu → réinvestissement → recherche.
Celui qui ne voit qu’un maillon peut être excellent spécialiste de ce maillon et pourtant ne pas voir pourquoi la chaîne entière ne produit pas.
La compétence spécialisée est donc nécessaire.
Mais elle ne suffit pas. Il faut aussi une intelligence des relations.
- GOUVERNER, C’EST AUSSI SAVOIR ACTIVER LES COURROIES
Nous pouvons désormais formuler autrement la question de la gouvernance.
Gouverner ne consiste pas seulement à :
- donner des ordres ;
- créer des institutions ;
- promulguer des lois ;
- nommer des responsables ;
- voter des budgets ;
- construire des infrastructures.
Gouverner consiste à faire fonctionner les relations qui permettent aux capacités dispersées de produire une capacité collective.
Il faut savoir :
- quelle information doit circuler ;
- entre quels acteurs ;
- à quel moment ;
- avec quelle fiabilité ;
- quelle ressource doit rejoindre quel acteur ;
- quelle décision doit être prise à quel niveau ;
- quelle responsabilité correspond à quelle autorité ;
- comment un territoire fait remonter son expérience ;
- comment l’État transforme cette expérience en apprentissage ;
- comment l’apprentissage revient ensuite vers l’action.
Nous pourrions appeler cela, provisoirement : la maîtrise des courroies de la gouvernance.
Le mot courroie est volontairement simple. Une courroie transmet un mouvement.
Sans transmission, les éléments peuvent être puissants individuellement et pourtant ne produire aucun mouvement collectif.
VII. CHANGER LA FINALITE SIGNIFIE CHANGER CERTAINES RELATIONS
C’est ici que la question de la décolonisation prend une dimension nouvelle.
Décoloniser ne devrait pas être compris uniquement comme remplacer les hommes du système colonial par des hommes congolais.
Il faut également examiner les relations héritées ; les flux hérités ; les dépendances héritées ; les circuits de décision hérités ; les circuits de financement ; les circuits commerciaux ; les systèmes de connaissance ; les critères de performance ; et surtout les finalités auxquelles ces relations servent.
Une route qui servait hier à évacuer une matière première peut devenir un instrument d’intégration territoriale.
Mais il faut alors créer les relations économiques qui permettront à la production locale de rejoindre cette route.
Une université qui produisait principalement des diplômés peut devenir un centre de résolution de problèmes nationaux.
Mais il faut alors établir les relations entre recherche, administration, entreprise, territoire et production.
Une ressource minérale peut cesser d’être seulement une matière exportée et devenir le point de départ d’une chaîne de transformation.
Mais il faut alors créer les capacités technologiques, énergétiques, financières, industrielles et humaines correspondantes.
Changer la finalité exige donc de reconfigurer les relations.
VIII. DE LA SOUVERAINETE JURIDIQUE A LA SOUVERAINETE FONCTIONNELLE
C’est peut-être ici que la notion de souveraineté prend tout son sens.
L’indépendance politique a donné au Congo la souveraineté juridique.
Mais la souveraineté juridique ne garantit pas automatiquement la souveraineté fonctionnelle.
La question devient :
Avons-nous la capacité effective de connaître notre territoire, de décider, d’agir, de produire, de transformer, de financer, de maintenir, de réparer, d’apprendre et de reproduire les fonctions essentielles de notre société ?
Et lorsque nous dépendons d’un acteur extérieur, il faut poser une question encore plus précise:
Cette dépendance est-elle choisie, maîtrisée et réversible, ou peut-elle bloquer notre capacité de décision et d’action ?
La souveraineté ne signifie donc pas nécessairement tout produire soi-même.
Elle signifie pouvoir choisir, négocier, remplacer, adapter et continuer à agir.
- POUR LE DIALOGUE NATIONAL : PASSER DE LA REPARTITION DU POUVOIR A LA CONSTRUCTION DES CAPACITES
Un dialogue national risque toujours de se réduire à une question : « Qui gouvernera ? »
Cette question est légitime. Mais elle n’est pas suffisante.
Il faut également demander : « Que devra être capable de faire l’État congolais que l’État actuel ne sait pas encore faire ? »
Puis : « Comment allons-nous construire ces capacités ? »
Et enfin : « Comment allons-nous faire en sorte qu’elles survivent aux hommes, aux gouvernements et aux générations qui les auront créées ? »
Ce déplacement est essentiel.
Il transforme le dialogue national.
Il ne s’agit plus seulement de distribuer des postes, des compétences institutionnelles ou des responsabilités.
Il s’agit de construire les capacités permettant au pays de fonctionner.
- UNE NOUVELLE BOUSSOLE POUR L’ACTION PUBLIQUE
Chaque problème national pourrait être soumis à une série de questions simples.
- Quel est le réel ?
Que savons-nous réellement ?
- Quels sont les nœuds ?
Quelles institutions, organisations, personnes, infrastructures ou ressources sont impliquées ?
- Quelles capacités possèdent-elles ?
Que savent-elles réellement faire ?
- Quelles relations les unissent ?
Qu’est-ce qui circule entre elles ?
- Où se trouve le goulot ?
Quel maillon ou quelle relation empêche la chaîne de fonctionner ?
- Qui possède l’autorité ?
Qui peut agir ?
- Qui possède l’information ?
Qui sait ce qui se passe réellement ?
- Quelle est la finalité ?
Pour quoi cette capacité doit-elle être construite ?
- Comment mesure-t-on le résultat ?
Comment saurons-nous que quelque chose a effectivement changé ?
- Comment la capacité sera-t-elle maintenue et reproduite ?
Que restera-t-il lorsque ceux qui l’ont construite auront disparu ?
Cette méthode pourrait devenir une discipline commune à toutes les administrations.
- UNE REPUBLIQUE NE SE CONSTRUIT PAS SEULEMENT AVEC DES INSTITUTIONS
Nous pouvons finalement revenir à notre point de départ.
Le corps humain ne vit pas parce qu’il possède un cœur. Il vit parce que le cœur est relié aux autres fonctions du corps.
Une plante ne vit pas parce qu’elle possède des racines. Elle vit parce que ses racines, son sol, son eau, ses feuilles, sa lumière et son métabolisme sont en relation.
Un État ne devient pas fonctionnel simplement parce qu’il possède des ministères, des lois, des fonctionnaires et des infrastructures.
Il devient fonctionnel lorsque ses capacités sont reliées, que les flux circulent, que les responsabilités sont distribuées, que l’information remonte, que les décisions redescendent, que les résultats sont mesurés et que le système apprend.
C’est peut-être l’une des grandes questions que le Congo doit désormais se poser.
Non pas seulement : Que possédons-nous ?
Mais : Comment ce que nous possédons fonctionne-t-il ensemble ?
Non pas seulement : Qui gouverne ?
Mais : Comment ceux qui gouvernent voient-ils le système qu’ils ont la responsabilité de gouverner ?
Non pas seulement : Quelles institutions devons-nous créer ?
Mais : Quelles relations devons-nous construire, réparer ou transformer entre les institutions que nous avons déjà ?
Et surtout : Au service de quelle finalité ces relations doivent-elles fonctionner ?
CONCLUSION — FAIRE FONCTIONNER LE PAYS COMME UN SYSTEME VIVANT
L’indépendance a permis au Congo de devenir juridiquement maître de son territoire et de son destin.
Mais l’indépendance politique n’a pas automatiquement produit la maîtrise des relations qui permettent à une société complexe de se gouverner elle-même.
La tâche historique qui reste devant nous pourrait donc être formulée autrement.
Il ne s’agit plus seulement de posséder l’État. Il faut apprendre à faire fonctionner l’État.
Il ne suffit pas de disposer de ressources. Il faut savoir les transformer en capacités.
Il ne suffit pas de disposer de capacités. Il faut savoir les relier.
Il ne suffit pas de les relier. Il faut savoir les orienter vers une finalité nationale.
Il ne suffit pas d’obtenir des résultats. Il faut savoir les maintenir, les transmettre, les reproduire et les transformer.
Ainsi pourrait se résumer une nouvelle conception de l’action publique :
VOIR LE RÉEL → COMPRENDRE LES RELATIONS → IDENTIFIER LES CAPACITÉS → ACTIVER LES COURROIES → AGIR → MESURER → APPRENDRE → CORRIGER → REPRODUIRE → ENGENDRER DE NOUVELLES CAPACITÉS.
Le Congo n’a peut-être pas seulement besoin d’une nouvelle génération de gouvernants.
Il a besoin d’une génération de responsables capables de voir le pays comme un système vivant de relations, d’en comprendre les courroies, d’identifier les points de rupture, de rétablir les flux, d’organiser les complémentarités et de transformer progressivement ces relations en capacités nationales durables.
Car une République ne devient véritablement maîtresse de son destin que lorsqu’elle acquiert la capacité de produire elle-même les conditions de sa continuité, de son adaptation et de son devenir.