Contribution au Dialogue national pour la paix, la cohésion et la refondation de l’État
PAR JOSE M. BAKIMA
Le Dialogue national qui s’ouvre en République démocratique du Congo intervient à un moment où le pays ne peut plus se contenter de gérer les conséquences de ses crises successives.
Il doit s’attaquer à leurs causes profondes.
L’objectif annoncé est précisément celui d’une refondation de l’État. Le processus doit partir des provinces et des territoires avant d’aboutir aux assises nationales, avec l’ambition de déboucher sur un Pacte national assorti d’engagements, de responsabilités, de calendriers et de résultats attendus.
Cette orientation ouvre une possibilité importante.
Mais elle appelle une question préalable :
Que signifie concrètement refonder un État ?
Changer les institutions ?
Modifier les règles ?
Réorganiser les administrations ?
Répartir autrement les compétences ?
Toutes ces opérations peuvent être nécessaires.
Mais elles ne constituent pas, à elles seules, une refondation.
Refonder un État, c’est d’abord reconstruire ses capacités à remplir durablement les fonctions dont dépend la collectivité.
C’est cette perspective que nous proposons de soumettre au Dialogue national.
- SORTIR D’UNE CONCEPTION INSTITUTIONNELLE DE LA REFONDATION
Nous avons longtemps pensé la réforme de l’État principalement à travers les structures.
Lorsqu’une fonction ne fonctionne pas suffisamment, nous créons une structure.
Lorsqu’une administration est défaillante, nous réorganisons les services.
Lorsqu’un problème apparaît, nous adoptons une nouvelle loi.
Lorsqu’une crise politique survient, nous recherchons un nouvel arrangement institutionnel.
Or une structure ne vaut que par la fonction qu’elle est capable d’assurer.
Une institution peut exister juridiquement sans être capable d’accomplir correctement sa mission.
Une administration peut disposer d’un organigramme sans disposer des compétences nécessaires.
Une infrastructure peut être construite sans être entretenue.
Une politique peut être adoptée sans être effectivement exécutée.
Une ressource peut être possédée sans être maîtrisée.
Il faut donc inverser le regard.
Au lieu de commencer par demander : Quelle institution devons-nous créer ?
Commençons par demander : Quelle fonction devons-nous être capables d’assurer ?
Puis : De quelles capacités cette fonction dépend-elle ?
Et enfin : Ces capacités existent-elles déjà ?
- PARTIR DU RÉEL
Le premier devoir d’un dialogue national devrait être de regarder le pays tel qu’il est.
Non pas tel que nous souhaiterions qu’il soit.
Non pas tel que les discours politiques le présentent.
Non pas tel que les statistiques isolées le décrivent.
Mais tel qu’il fonctionne réellement.
Dans chaque province, dans chaque territoire, dans chaque grand secteur de la vie nationale, il faudrait pouvoir répondre à quelques questions élémentaires :
Qu’est-ce qui fonctionne ?
Qu’est-ce qui fonctionne partiellement ?
Qu’est-ce qui ne fonctionne plus ?
Pourquoi ?
Quelles capacités existent déjà ?
Quelles capacités ont disparu ?
Quelles capacités sont insuffisantes ?
Quelles dépendances critiques fragilisent la fonction ?
Que ne savons-nous pas encore ?
Cette dernière question est essentielle.
Une politique publique sérieuse doit distinguer ce qui est établi, ce qui est probable, ce qui est supposé et ce qui reste inconnu.
Sans cette discipline, le récit finit par remplacer le réel.
Or aucune réforme durable ne peut être meilleure que la compréhension du réel sur laquelle elle repose.
Voir correctement est donc déjà une fonction de l’État.
III. NE PAS CONFONDRE RESSOURCES ET CAPACITÉS
La RDC possède des ressources considérables.
Mais une ressource ne constitue pas automatiquement une capacité.
Posséder un minerai n’est pas maîtriser la chaîne qui permet de le transformer.
Posséder des terres n’est pas disposer d’une agriculture productive.
Posséder des universités n’est pas disposer d’un système national de recherche performant.
Former quelques spécialistes n’est pas encore construire une capacité scientifique nationale.
Acheter un équipement n’est pas encore maîtriser la fonction qu’il permet d’assurer.
Recevoir un financement n’est pas encore créer une capacité durable.
Entre la ressource et la capacité existe une chaîne de transformation : ressource → connaissance → accès → transformation → organisation → production → mobilisation → résultat → apprentissage → reproduction.
À chacun de ces niveaux peut apparaître une rupture.
C’est pourquoi le Dialogue national devrait poser une question beaucoup plus précise que celle de l’insuffisance des ressources :
À quel endroit notre capacité de conversion s’interrompt-elle ?
Cette question pourrait conduire à des diagnostics beaucoup plus utiles.
- AVANT DE CRÉER, INVENTORIER
La reconstruction nationale ne devrait pas commencer systématiquement par la création.
Elle devrait commencer par l’inventaire.
La RDC possède déjà des administrations, des universités, des entreprises, des centres de recherche, des savoir-faire, des infrastructures, des compétences professionnelles, des réseaux sociaux et économiques, des traditions locales de résolution des problèmes et des expériences accumulées.
Une partie de ces capacités fonctionne.
Une autre fonctionne mal.
Certaines sont isolées.
D’autres sont sous-utilisées.
D’autres encore sont devenues obsolètes.
Certaines pourraient être recombinées.
Il faut donc distinguer plusieurs opérations :
conserver ;
activer ;
convertir ;
réorienter ;
recombiner ;
remplacer ;
créer.
Ce n’est qu’après ce diagnostic que la création d’une capacité nouvelle devient pleinement justifiée.
Cette démarche aurait également une vertu politique : elle permettrait de reconnaître ce que les Congolais ont déjà construit, plutôt que de présenter systématiquement la reconstruction comme une opération qui devrait commencer de zéro.
- CONSTRUIRE DES CAPACITÉS QUI SURVIVENT AUX PROJETS
Le pays a besoin de projets.
Mais il a surtout besoin de capacités.
La différence est fondamentale.
Un projet possède une durée.
Une capacité doit pouvoir survivre à son projet.
Elle doit pouvoir être maintenue lorsque le financement initial disparaît.
Elle doit pouvoir être transmise lorsque ceux qui l’ont construite partent.
Elle doit pouvoir être réparée lorsque les conditions changent.
Elle doit pouvoir être reproduite ailleurs.
Elle doit pouvoir évoluer.
Ainsi, la question à poser à tout grand programme national devrait être :
Que restera-t-il lorsque le projet sera terminé ?
Pas seulement un bâtiment.
Pas seulement un équipement.
Pas seulement un rapport.
Mais :
des compétences,
des procédures,
des données,
une organisation,
une capacité de maintenance,
une mémoire,
un système de financement,
une capacité de formation,
une capacité de recherche,
une capacité d’adaptation.
C’est cette permanence qui transforme une dépense en investissement national.
- FAIRE DU TERRITOIRE LE PREMIER LABORATOIRE DE LA REFONDATION
Le choix d’ouvrir le processus par les 26 provinces est particulièrement important.
Les autorités ont annoncé que les consultations territoriales doivent permettre d’établir des diagnostics sur l’insécurité, les conflits fonciers et coutumiers, les tensions communautaires, les insuffisances administratives et les obstacles au développement.
Il faut saisir pleinement cette opportunité.
Les consultations provinciales ne devraient pas être seulement une collecte de revendications.
Elles devraient devenir une cartographie des fonctions et des capacités du pays.
Pour chaque problème identifié, il faudrait demander :
Quelle fonction est défaillante ?
Quelle capacité lui manque-t-il ?
Cette capacité existe-t-elle ailleurs ?
Pourquoi n’est-elle pas mobilisée ?
Quel est le maillon bloquant ?
Peut-on réparer avant de créer ?
Quelle solution peut être expérimentée localement ?
Comment mesurer son résultat ?
Ainsi, les provinces ne seraient pas seulement consultées.
Elles contribueraient directement à la construction de l’intelligence nationale.
Le mouvement serait alors :
territoire → expérience → mesure → apprentissage → adaptation → nation.
Et non plus seulement : nation → décision → territoire.
VII. FAIRE DE L’APPRENTISSAGE UNE FONCTION DE L’ÉTAT
Un État qui ne sait pas apprendre finit par répéter ses erreurs.
L’action publique devrait donc fonctionner selon une boucle simple :
agir → mesurer → évaluer → apprendre → corriger → agir à nouveau.
Cela implique de développer une véritable culture de l’expérimentation.
Une politique nouvelle pourrait être testée dans certains territoires.
Ses résultats comparés.
Ses difficultés identifiées.
Ses effets mesurés.
Puis la politique adaptée avant sa généralisation.
Cela ne signifie pas transformer le pays en laboratoire permanent.
Cela signifie accepter que l’incertitude existe et qu’il vaut mieux apprendre à petite échelle lorsque cela est possible que découvrir trop tard, à l’échelle nationale, qu’une solution ne fonctionne pas.
Un projet pilote qui échoue peut donc être utile.
À une condition : que l’échec produise de la connaissance.
VIII. MESURER LA CAPACITÉ, PAS SEULEMENT L’ACTIVITÉ
Une autre transformation est nécessaire.
Nous mesurons souvent ce qui est facile à compter :
le nombre de projets,
le nombre de bâtiments,
le nombre de formations,
le montant des financements,
le nombre de réunions,
le nombre de textes adoptés.
Mais ces indicateurs ne disent pas toujours si le pays est devenu plus capable.
Il faut distinguer :
moyens → activités → produits → résultats → capacités → reproduction → nouvelles capacités.
Construire cent centres de santé est une activité importante.
Mais la question de fond est :
Le pays est-il devenu davantage capable de fournir durablement les soins nécessaires ?
Former mille agents est un résultat.
Mais la question suivante est :
Le système est-il devenu capable de maintenir, renouveler et transmettre cette compétence ?
La vraie mesure de la réforme est donc la capacité supplémentaire qu’elle crée.
- REPLACER LA SOUVERAINETÉ DANS LES CAPACITÉS
La souveraineté est indispensable.
Mais elle ne doit pas être seulement proclamée.
Elle doit pouvoir être exercée.
Un pays est-il capable de décider ?
D’agir ?
De maintenir ?
De réparer ?
De remplacer ?
De diversifier ?
De reconstruire ?
Voilà la question de la souveraineté fonctionnelle.
Il ne s’agit pas de rechercher l’autarcie.
Aucun État moderne ne peut tout produire seul.
Il s’agit de savoir quelles fonctions sont suffisamment critiques pour que leur interruption puisse compromettre la liberté de décision nationale.
Pour chacune de ces fonctions, le pays devrait pouvoir connaître :
ses capacités propres ;
ses dépendances ;
ses solutions de remplacement ;
sa capacité de maintenance ;
sa capacité de reconstruction ;
sa capacité d’adaptation.
La souveraineté devient alors quelque chose de beaucoup plus concret.
Elle cesse d’être seulement un principe juridique.
Elle devient une capacité à conserver sa liberté de décision lorsque les circonstances changent.
- INTRODUIRE LE TEMPS LONG DANS LE PACTE NATIONAL
Le Pacte national qui doit résulter du Dialogue ne devrait pas seulement préciser ce qui doit être fait.
Il devrait également préciser : ce que chaque décision rendra possible demain.
Une décision peut résoudre un problème immédiat tout en créant une dépendance future.
Une autre peut être plus difficile aujourd’hui mais accroître les capacités de choix demain.
Il faut donc ajouter à chaque grande décision une question :
Quelles trajectoires cette décision ouvre-t-elle ou ferme-t-elle ?
Cette question est essentielle pour les infrastructures, les technologies, l’énergie, l’éducation, la recherche, l’industrie, les finances publiques, la sécurité et l’organisation territoriale.
La politique publique ne doit pas seulement produire des résultats.
Elle doit préserver une liberté de trajectoire.
- FAIRE DU PACTE NATIONAL UN CONTRAT DE CAPACITÉS
Le Pacte national pourrait ainsi être conçu autrement.
Il ne serait pas seulement une liste de décisions.
Il pourrait devenir un véritable contrat national de construction des capacités.
Pour chaque priorité :
- La fonction
Que devons-nous être capables de faire ?
- Le diagnostic
Pourquoi cette fonction ne fonctionne-t-elle pas suffisamment ?
- L’existant
Quelles capacités possédons-nous déjà ?
- Le choix
Que devons-nous conserver, renforcer, recombiner, remplacer ou créer ?
- La responsabilité
Qui doit agir ?
- Le territoire
Où la capacité doit-elle être construite et vérifiée ?
- La mesure
Comment saurons-nous qu’elle fonctionne ?
- La maintenance
Comment sera-t-elle financée et entretenue ?
- La transmission
Comment sera-t-elle transmise aux générations suivantes ?
- L’évolution
Comment sera-t-elle adaptée lorsque les conditions changeront ?
Cette logique pourrait compléter utilement la matrice annoncée pour le suivi des engagements du Dialogue, qui doit identifier pour chaque engagement l’institution responsable, le calendrier d’exécution et les résultats attendus.
Il suffirait d’ajouter une question décisive :
Quelle capacité durable cet engagement doit-il laisser au pays ?
XII. UNE BOUSSOLE COMMUNE POUR L’ACTION PUBLIQUE
Nous proposons finalement quelque chose de très simple.
Que toute grande décision publique puisse être soumise à une même série de questions :
VOIR
Que se passe-t-il réellement ?
COMPRENDRE
Comment les éléments sont-ils reliés ?
DIAGNOSTIQUER
Quelle fonction ne fonctionne pas et pourquoi ?
INVENTORIER
Qu’avons-nous déjà ?
CHOISIR
Faut-il conserver, activer, convertir, réorienter, recombiner, remplacer ou créer ?
PRIORISER
Quelle capacité devons-nous construire en premier ?
AGIR
Comment allons-nous la construire ?
MESURER
Qu’est-ce qui a réellement changé ?
APPRENDRE
Qu’avons-nous appris ?
CORRIGER
Que devons-nous modifier ?
MAINTENIR
Comment cette capacité survivra-t-elle ?
TRANSMETTRE
Que restera-t-il après nous ?
PRÉPARER
Quelles possibilités cette décision ouvre-t-elle ou ferme-t-elle ?
ENGENDRER
Quelle nouvelle capacité cette capacité permettra-t-elle de créer ?
Cette boussole ne prétend pas remplacer les choix politiques.
Elle permet de mieux les éclairer.
Elle ne dit pas au pays quoi vouloir.
Elle aide le pays à déterminer comment devenir capable de réaliser ce qu’il choisit de vouloir.
XIII. LE VÉRITABLE ENJEU DU DIALOGUE
Le Dialogue national ne pourra évidemment pas résoudre en trois mois tous les problèmes de la République démocratique du Congo.
Il ne doit donc pas chercher à tout résoudre.
Il doit chercher à construire une méthode permettant au pays de continuer à résoudre ses problèmes après le Dialogue.
C’est peut-être là le critère le plus exigeant de sa réussite.
Un dialogue réussi ne serait pas seulement celui qui produit un accord.
Ce serait celui qui laisse derrière lui :
une capacité nationale accrue à connaître, décider, agir, mesurer, apprendre et corriger.
Une capacité à transformer les ressources en résultats.
Les résultats en savoir.
Le savoir en capacité.
La capacité en nouvelles possibilités.
Et les nouvelles possibilités en liberté de choix.
CONCLUSION — REFONDER, C’EST RENDRE LA RÉPUBLIQUE PLUS CAPABLE
La République démocratique du Congo n’a pas seulement besoin de nouvelles institutions.
Elle a besoin d’institutions capables de fonctionner.
Elle n’a pas seulement besoin de nouvelles ressources.
Elle doit apprendre à transformer celles qu’elle possède.
Elle n’a pas seulement besoin de projets.
Elle a besoin de capacités qui survivent aux projets.
Elle n’a pas seulement besoin de décisions.
Elle a besoin d’une capacité collective à apprendre de leurs résultats.
Elle n’a pas seulement besoin de souveraineté proclamée.
Elle doit construire les capacités qui rendent cette souveraineté effective.
Elle n’a pas seulement besoin de penser au présent.
Elle doit préserver la liberté de ses trajectoires futures.
Et elle n’a pas seulement besoin de transmettre ce qu’elle a reçu.
Elle doit transmettre à la génération suivante une capacité supérieure à celle dont elle a elle-même hérité.
C’est pourquoi nous proposons que le Dialogue national ajoute à ses grandes questions une question simple, mais fondamentale :
De quelles capacités la République démocratique du Congo doit-elle disposer pour pouvoir librement choisir ce qu’elle veut devenir ?
Cette question pourrait devenir l’un des fils conducteurs du Pacte national.
Car refonder l’État, au fond, ce n’est pas seulement réorganiser le pouvoir.
C’est rendre la République capable.
Capable de voir.
Capable de comprendre.
Capable de décider.
Capable d’agir.
Capable d’apprendre.
Capable de corriger.
Capable de maintenir.
Capable de transmettre.
Capable de transformer.
Et finalement :
capable de choisir sa trajectoire et de rester libre de la poursuivre.