Pour une Assemblée nationale et un Sénat qui légifèrent, contrôlent et rendent compte
PAR JOSE M. BAKIMA
Contribution au dialogue national congolais
Une République ne se mesure pas seulement à l’existence d’un Parlement. Elle se mesure à la manière dont celui-ci représente le peuple, élabore la loi, contrôle l’action gouvernementale et protège les intérêts de la Nation.
Une Assemblée nationale et un Sénat peuvent exister, siéger, voter des budgets et renouveler leurs membres sans pour autant accomplir pleinement leurs fonctions constitutionnelles.
C’est précisément cette différence entre l’existence formelle des institutions et leur contribution réelle à la vie nationale qui mérite d’être examinée à l’occasion du dialogue national congolais.
Dans le débat public, des critiques récurrentes dénoncent l’absentéisme, la faiblesse des contributions législatives, le manque de contrôle du gouvernement, les avantages matériels accordés aux élus et les soupçons de corruption entourant certaines décisions.
La gravité de ces accusations exige des données vérifiables, et non des condamnations collectives. Mais elle impose également une question fondamentale : comment les citoyens peuvent-ils apprécier le travail de leurs représentants lorsque les informations nécessaires ne sont pas suffisamment accessibles ?
Le mandat parlementaire ne doit pas être considéré comme une récompense électorale, un refuge politique ou une source de revenus garantis pendant toute une législature.
Il est une fonction publique de responsabilité.
- Être élu ne dispense pas de travailler
Le suffrage confère une légitimité démocratique. Il ne dispense pas de l’exercice effectif de la fonction reçue.
Un député ou un sénateur est appelé à participer à la fabrication de la loi, à examiner les budgets, à contrôler les politiques publiques, à étudier les projets gouvernementaux et à représenter les préoccupations des citoyens.
Toutes ces tâches ne sont pas également visibles.
Un parlementaire peut contribuer de manière décisive en commission sans multiplier les discours en séance plénière. Un autre peut déposer peu de propositions de loi, mais exercer un contrôle approfondi sur les finances publiques ou sur l’application des textes existants.
La contribution parlementaire ne doit donc pas être réduite à un simple nombre d’interventions.
Elle doit cependant être vérifiable.
Il faut que chaque citoyen puisse connaître les travaux auxquels son représentant a participé, les rapports qu’il a préparés, les questions qu’il a posées, les commissions dans lesquelles il siège et les votes rendus publics conformément à la Constitution.
La représentation ne peut demeurer une fonction dont l’accomplissement repose exclusivement sur les déclarations de son titulaire.
- L’assiduité parlementaire doit devenir une obligation effective
La Constitution de 2006 prévoit déjà, à son article 110, qu’une absence injustifiée et non autorisée à plus du quart des séances d’une session constitue une cause de fin du mandat parlementaire.
Cette règle mérite une attention particulière.
Elle montre que le constituant avait reconnu un principe juste : on ne peut conserver indéfiniment un mandat représentatif tout en se soustrayant aux obligations minimales de présence.
Mais une règle n’a d’utilité que si son application peut être contrôlée.
Nous proposons donc l’établissement d’un registre public de l’assiduité parlementaire, couvrant les séances plénières et les travaux officiels des commissions selon les règles applicables à chacun.
Les absences devraient être enregistrées, leurs justifications examinées et les sanctions appliquées selon une procédure contradictoire.
Les absences injustifiées n’atteignant pas le seuil de déchéance pourraient entraîner des retenues financières proportionnées. Le dépassement du seuil constitutionnel devrait donner lieu à une procédure effective de constatation de la perte du mandat, sous contrôle juridictionnel.
Le droit de l’élu à se défendre doit être garanti.
Mais le droit du citoyen à être représenté doit l’être tout autant.
III. Rendre compte du travail accompli
La démocratie représentative ne devrait pas fonctionner comme une délégation de pouvoir suivie de plusieurs années de silence.
Chaque parlementaire devrait publier annuellement un rapport d’activité compréhensible par les citoyens.
Ce rapport pourrait présenter les travaux réalisés en commission, les initiatives législatives, les propositions d’amendement, les questions adressées au gouvernement, les activités de contrôle ainsi que les consultations menées auprès des populations représentées.
Les chambres devraient également publier des données objectives permettant d’apprécier leur activité institutionnelle.
Cette transparence ne doit pas conduire à créer un système administratif attribuant des notes de productivité politique.
Il serait dangereux qu’une majorité parlementaire puisse faire perdre son mandat à un élu parce qu’il intervient rarement, critique le gouvernement ou refuse de voter certains textes.
L’activité doit être documentée ; le jugement sur les orientations politiques appartient aux électeurs.
En revanche, la fraude, l’absence injustifiée, la corruption et les violations légalement définies des obligations parlementaires doivent pouvoir entraîner des sanctions.
- Les indemnités parlementaires doivent être justifiées et transparentes
Un parlementaire doit recevoir les moyens nécessaires à l’exercice indépendant de sa fonction.
Il serait déraisonnable de prétendre qu’un élu puisse accomplir correctement son travail sans moyens de déplacement, de documentation, de secrétariat ou de consultation.
Mais cette nécessité ne saurait justifier des avantages occultes, des dépenses sans contrôle ou des rémunérations sans rapport démontré avec les responsabilités exercées.
Il faut distinguer quatre catégories : l’indemnité personnelle, les moyens de fonctionnement, les remboursements de dépenses professionnelles et les avantages attachés temporairement à certaines responsabilités.
Chacune devrait obéir à des règles publiques, précises et contrôlables.
Les chambres ne devraient pas pouvoir s’attribuer librement des avantages individuels échappant au débat budgétaire et à l’examen indépendant.
Une procédure transparente de fixation des indemnités doit être organisée par la loi, accompagnée d’une publication intégrale des rémunérations et avantages légaux.
Les dépenses de fonctionnement doivent pouvoir faire l’objet d’un contrôle financier externe, sans porter atteinte à l’indépendance constitutionnelle du Parlement.
L’autonomie parlementaire protège la fonction législative. Elle ne doit pas devenir l’autonomie de disposer sans contrôle des ressources publiques.
- Prévenir l’achat des votes et des fidélités politiques
Le Parlement est le lieu où se prennent des décisions susceptibles d’engager le territoire, les finances publiques, les ressources nationales et l’avenir des générations.
Lorsqu’un vote, une motion ou une intervention est obtenu au moyen d’un avantage indu, la corruption atteint directement la formation de la volonté publique.
La Constitution doit donc interdire explicitement l’achat des votes parlementaires, la sollicitation d’avantages en contrepartie d’une intervention et l’utilisation frauduleuse des moyens publics pour influencer l’exercice des mandats.
Cette interdiction doit s’appliquer aussi bien au parlementaire qui reçoit qu’à la personne qui propose ou fournit l’avantage illicite.
Il faut instaurer des obligations appropriées de déclaration patrimoniale et de déclaration des intérêts, avec vérification indépendante et sanctions en cas de dissimulation frauduleuse.
Une condamnation définitive pour une infraction grave de corruption liée à l’exercice du mandat devrait entraîner les conséquences électorales et institutionnelles légalement prévues, dans le respect des droits de la défense.
La liberté de voter ne doit jamais être confondue avec la liberté de vendre son vote.
- Les immunités ne doivent pas devenir une impunité
Les immunités parlementaires ont une justification historique importante : protéger les élus contre les poursuites destinées à les empêcher d’exprimer librement leurs opinions ou de voter selon leurs convictions.
Cette protection doit être conservée.
Mais elle ne doit pas devenir un refuge contre la responsabilité pénale.
La protection des opinions et des votes régulièrement exprimés ne saurait être étendue à la corruption, au détournement de fonds, à la falsification de documents ou à d’autres infractions distinctes de l’exercice légitime de la parole parlementaire.
Les procédures de poursuite doivent empêcher les arrestations arbitraires et les instrumentalisations politiques, tout en évitant que les immunités procédurales ne constituent un obstacle permanent à la justice.
Protéger la liberté du mandat et combattre l’impunité sont deux objectifs compatibles.
VII. Faut-il limiter le nombre de mandats parlementaires ?
La possibilité de renouveler indéfiniment un mandat mérite d’être débattue.
Le renouvellement électoral peut constituer une garantie de continuité et permettre de conserver des parlementaires expérimentés, compétents et engagés.
Mais il peut également favoriser la constitution de positions durables difficiles à remettre en cause, notamment lorsque les partis, les ressources financières ou les réseaux de pouvoir déterminent largement les possibilités de candidature.
Deux voies sont envisageables. La première consiste à limiter constitutionnellement le nombre de mandats successifs ou cumulés. La seconde consiste à maintenir la rééligibilité, tout en imposant des obligations particulièrement strictes de transparence, de probité, d’assiduité et de reddition des comptes.
Ce choix doit faire l’objet d’une délibération constituante explicite.
Il serait toutefois erroné de croire que le remplacement automatique des personnes suffirait à transformer l’institution. Des pratiques défaillantes peuvent se reproduire avec de nouveaux titulaires.
La réforme doit donc porter sur les règles et leur application, et pas seulement sur la durée de présence des élus.
VIII. Le Parlement doit retrouver ses fonctions constitutionnelles
Une représentation nationale ne saurait se limiter à adopter des textes transmis par le gouvernement.
Elle doit disposer de capacités propres pour examiner les projets de loi, évaluer leur faisabilité, contrôler leur application et mesurer leurs conséquences pour les populations.
Cela exige des commissions compétentes, des services d’études indépendants, un accès fiable aux données budgétaires et une administration parlementaire professionnelle.
Les parlementaires doivent pouvoir s’appuyer sur des moyens techniques suffisants pour discuter avec le gouvernement d’égal à égal.
Le Parlement doit également contrôler les politiques publiques après leur adoption.
Une loi votée mais jamais appliquée n’est pas une victoire institutionnelle.
Il faut organiser un suivi régulier des lois, des textes d’application, des financements mobilisés et des résultats obtenus.
La représentation nationale doit être capable non seulement d’autoriser l’action publique, mais aussi de constater son exécution, ses insuffisances et les corrections nécessaires.
- Un engagement à inscrire dans le dialogue national
Nous proposons que la réforme constitutionnelle conduise à l’adoption de six garanties :
- Une obligation effective d’assiduité, assortie de sanctions graduées et de procédures de déchéance juridiquement contrôlées.
- La publicité régulière des contributions et activités parlementaires, sans atteinte à la liberté des opinions et des votes.
- La transparence des indemnités, avantages et dépenses de fonctionnement des deux chambres.
- La prévention des conflits d’intérêts et la sanction de la corruption dans l’exercice du mandat.
- Un contrôle indépendant de la probité parlementaire, lui-même soumis au droit.
- Le renforcement des capacités d’expertise, d’évaluation et de contrôle du Parlement.
Ces exigences ne doivent pas être considérées comme des mesures dirigées contre une catégorie de personnes.
Elles constituent les conditions d’une représentation crédible, qu’elle appartienne à la majorité, à l’opposition ou à une formation indépendante.
Conclusion — Du privilège de siéger au devoir de servir
Un mandat parlementaire est temporaire. Les intérêts de la Nation qu’il doit protéger lui survivent.
Le citoyen ne confie pas une fonction publique pour assurer à son titulaire une situation personnelle avantageuse. Il confie une responsabilité, avec l’attente que cette responsabilité sera effectivement exercée.
Une République capable a besoin de parlementaires libres, compétents, assidus et responsables.
Elle doit protéger leur indépendance, leur fournir des moyens appropriés et garantir leur liberté de délibération.
En retour, elle doit pouvoir vérifier leur travail, contrôler l’utilisation des ressources publiques et sanctionner les manquements légalement établis.
Le mandat ne doit pas être une rente. Il doit être une charge de confiance dont l’exercice se démontre et dont le titulaire rend compte.
La véritable dignité parlementaire ne réside pas dans les avantages attachés à la fonction.
Elle réside dans le service rendu à la République.