Il y a une association négative entre la taille des gouvernements et la qualité de la gouvernance : plus les cabinets sont larges, plus la coordination devient coûteuse, la prise de décision lente et la responsabilité diluée.
0. Introduction
Il va de soi que tout pays a besoin d’un gouvernement, ne serait-ce que pour élaborer et conduire sa politique économique. Mais, au-delà de cette évidence institutionnelle, une observation plus attentive révèle des contrastes saisissants : certains États se contentent de gouvernements aux effectifs modestes, presque austères, tandis que d’autres optent pour des cabinets aux effectifs plus étendus, reflétant souvent des choix de représentation politique ou des compromis institutionnels. Faut-il pour autant conclure que la taille d’un gouvernement conditionne sa productivité, sa capacité à formuler et à mettre en œuvre les meilleures politiques publiques ?
Depuis les observations pionnières de C. Northcote Parkinson (1957), suggérant que les administrations tendent à croître indépendamment de leurs besoins réels, ce que l’on appelle communément la « loi de Parkinson », la question de l’ampleur des cabinets ministériels et de ses implications pour l’efficacité publique n’a cessé d’être soulevée. Dans un contexte où les gouvernements doivent arbitrer entre la représentation politique, la distribution des portefeuilles et les impératifs de performance, la taille des équipes dirigeantes apparaît comme une variable politique mais aussi institutionnelle cruciale
Les études récentes confirment qu’un cabinet pléthorique n’est pas sans conséquences. Des analyses portant sur l’Afrique subsaharienne (Wehner, 2021) mettent en évidence une association négative entre la taille des gouvernements et la qualité de la gouvernance : plus les cabinets sont larges, plus la coordination devient coûteuse, la prise de décision lente et la responsabilité diluée.
De manière plus large, les données comparatives montrent qu’au-delà d’un certain seuil, l’accroissement du nombre de ministres se traduit rarement par une amélioration des politiques publiques. Au contraire, la fragmentation des responsabilités et la logique de partage clientéliste des postes peuvent accentuer les inefficacités et miner l’autorité de l’exécutif.
À première vue, la relation entre la taille du gouvernement et l’efficacité de la gouvernance semble donc asymétrique : les petits cabinets, souvent caractéristiques des pays nordiques, s’associent à des indicateurs élevés de qualité institutionnelle, tandis que les grands cabinets, plus fréquents dans les contextes fragiles, peinent à produire des résultats tangibles. Sans être mécanique ni universelle, cette corrélation invite à réfléchir sur la pertinence des choix politiques en matière de composition des gouvernements et sur leurs effets à long terme sur la capacité d’action de l’État.
1. La loi de Parkinson
Parkinson avance que, dans les administrations publiques, le nombre de fonctionnaires tend à croître indéfiniment,
indépendamment du volume réel de travail à effectuer. C’est cette acception de sa loi qui constitue le cœur de son propos satirique-analytique : même quand les missions diminuent, les effectifs continuent d’augmenter.
Pour étayer cette observation, il cite l’exemple des bureaux coloniaux britanniques qui, alors que l’empire déclinait, recrutaient toujours plus de personnel administratif. Il identifie deux mécanismes moteurs de cette expansion : (i) les
fonctionnaires cherchent naturellement à multiplier leurs subordonnés plutôt que des rivaux, et (ii) les fonctionnaires
« se fabriquent du travail entre eux », c’est-à-dire qu’ils créent des tâches internes de communication, de supervision,
de reporting, etc., pour justifier leur existence.
Parkinson va plus loin : il avance que ce processus de croissance bureaucratique est quasi auto-entretenu, avec des taux d’augmentation observés de l’ordre de 5 à 7 % par an, même en l’absence d’une quelconque croissance externe de missions.
Dans « Parkinson’s Law : The Pursuit of Progress » (1958), il propose une idée ironique mais éclairante sur l’efficacité des conseils et comités gouvernementaux. Selon lui, plus un organe décisionnel s’agrandit, plus il perd en efficacité, au point de devenir presque inutile. Il s’appuie sur l’histoire anglaise pour montrer comment divers conseils royaux ou cabinets ont perdu de leur influence en grossissant trop.
De cette réflexion, il déduit un « coefficient d’inefficacité » : lorsqu’un comité dépasse un nombre situé entre 19,9 et 22,4 membres, il devient manifestement inefficace. En dessous de ce seuil, un petit groupe, idéalement entre 3 et 20 membres, reste encore capable de fonctionner, même si les discussions parallèles et les factions commencent déjà à diluer l’autorité.
Ce modèle met en lumière une tension systémique : au-delà d’un certain seuil, l’augmentation des effectifs bureaucratiques peut nuire à l’efficacité la coordination devient plus coûteuse, les fonctions se chevauchent, et l’organisation peut finir par fonctionner davantage pour elle-même que pour ses objectifs externes.
2. Qu’en est-il aujourd’hui ?
Afin de vérifier, dans un premier temps, la portée des constats formulés par Parkinson, nous présentons un échantillon de pays issus de différents continents. Cette figure illustre exclusivement la taille de leurs gouvernements, sans préjuger pour l’instant de leur efficacité.
La figure ci-haut montre en effet qu’une fréquence assez élevée des pays opte pour une taille équivalente au coefficient
de Parkinson, c’est-à-dire, légèrement supérieure ou égale 20 ministères. Cela suggère que de nombreux pays ont, consciemment ou non, pris en compte la véracité et la pertinence des observations formulées par Parkinson. En limitant la taille de leurs gouvernements autour de ce seuil critique, ils semblent reconnaître qu’un cabinet excessivement vaste peut nuire à la coordination, ralentir la prise de décision et diluer la responsabilité.
3.Où en sont les gouvernements africains ?
Les pays africains, qui représentent plus de 30 % des pays en développement dans le monde, sont en grandes parties
caractérisés par des régimes autoritaires voire dictatoriaux, au sein desquelles les présidents ont tendance à s’éterniser
au pouvoir, défiant même dans certains cas, les lois de leurs pays. Afin de s’éterniser au pouvoir, ils sont appelés à faire certains compromis, à partager le gâteau pour s’attirer la sympathie de tous voire même des opposants politiques dans certains cas. Ceci se traduit donc généralement par des gouvernements pléthoriques, conçus sur base des critères d’accommodation politique, de représentation ethnique ou encore des actes de gratitude ironiquement généreuses.
Ainsi, dans les faits, bon nombre des pays africains comptent aujourd’hui des cabinets ministériels pléthoriques, tant au niveau des compositions des gouvernements qu’au niveau des organisations internes des ministères (cabinets des ministres). Cette situation, tant décriée par Parkinson, est susceptible de créer une inefficacité notoire au sein des
gouvernements.
Dans le but de mesurer plus quantitativement la relation entre Taille du gouvernement-Efficacité gouvernementale, nous
avons, dans un second temps, constitué un échantillon composé de 15 pays africains que voici : Afrique du Sud, Angola,
Botswana, Cameroun, République Centrafricaine, République du Congo, République Démocratique du Congo, Côte d’Ivoire, Gabon, Kenya, Maurice, Ouganda, Sénégal, Zambie et Zimbabwe.
De ces pays, nous avons analysé la relation entre la taille des gouvernements et leur efficacité institutionnelle. Ainsi, nous
avons retenu, d’un côté, la taille des gouvernements pour la période 1996-2014 à partir de données de la Banque mondiale
(2020), et, de l’autre, deux indices de gouvernance de Kaufmann (2010) : l’efficacité du gouvernement (GE) et la qualité
de la régulation (RQ).
Ces deux indices traduisent respectivement : les perceptions de la qualité des services publics, de la qualité de la fonction publique et de son degré d’indépendance à l’égard des pressions politiques, de la qualité de la formulation et de la mise en œuvre des politiques, ainsi que de la crédibilité de l’engagement du gouvernement envers ces politiques ; et les perceptions de la capacité du gouvernement à formuler et à mettre en œuvre des politiques et des réglementations solides qui permettent et favorisent le développement du secteur privé.
Le graphique ci-dessous illustre la relation entre la taille des gouvernements et les indicateurs de gouvernance retenus, à
savoir l’efficacité du gouvernement (GE) et la qualité de la régulation (RQ). Il permet d’apprécier visuellement la corrélation entre ces variables.
L’analyse révèle une relation négative statistiquement significative entre la taille du gouvernement et la qualité de la
gouvernance, tel que mesuré par les indices de Kaufmann. Pour l’efficacité du gouvernement (GE), la corrélation de Pearson de r = -0,40 (p = 3,3e-12) indique une association négative hautement significative, la probabilité que cette relation soit due au hasard est extrêmement faible, inférieure à 0,0000000001%.
La pente de k = -0,03 suggère qu’à chaque augmentation d’un ministre, l’efficacité gouvernementale se détériore de 0,03 point sur l’échelle de Kaufmann.
Plus préoccupant encore, la qualité de la régulation (RQ) montre une corrélation encore plus forte de r = -0,41 (p = 4,6e-13), renforçant la robustesse de cette relation inverse. Ces résultats corroborent le fait que les gouvernements les plus larges tendent à être les moins performants, remettant en cause l’idée conventionnelle qu’une expansion de l’appareil étatique améliore la gouvernance.
La significativité extraordinairement élevée de ces relations (p < 0,000000001) confère une fiabilité statistique incontestable à ces conclusions, suggérant que l’élargissement des cabinets ministériels s’accompagne systématiquement d’une détérioration mesurable de la qualité gouvernementale.
4. Recommandations au vu des résultats
Les analyses conduites dans cette étude mettent en évidence une relation négative robuste entre la taille du gouvernement et la qualité de la gouvernance, tant pour l’efficacité gouvernementale (GE) que pour la qualité de la régulation (RQ). Conformément aux observations de Parkinson (1957, 1958) et aux études récentes sur l’Afrique subsaharienne (Wehner, 2021), il apparaît que l’expansion excessive de la taille des gouvernements ou cabinets ministériels tend à diluer la coordination, ralentir la prise de décision et accroître les coûts de supervision, sans améliorer la performance des politiques publiques. Ce foisonnement institutionnel, nuit à la qualité de la gouvernance étatique.
Au vu de ces résultats, plusieurs recommandations peuvent être formulées :
— Rationaliser la taille des cabinets ministériels : Les gouvernements devraient s’efforcer de maintenir la taille de leurs
cabinets autour du seuil critique identifié par Parkinson, soit idéalement entre 18 et 24 ministres. Cela permettrait de limiter les inefficiences liées à la coordination et de renforcer l’autorité de l’exécutif.
— Renforcer la qualité institutionnelle plutôt que la quantité : L’accent doit être mis sur la compétence et l’efficacité des
ministres et des hauts fonctionnaires plutôt que sur la simple représentation politique. Une structure plus légère mais compétente favorise une prise de décision rapide et cohérente.
— Optimiser la répartition des responsabilités : Les portefeuilles ministériels doivent être clairement définis, avec des
missions précises et des mécanismes de suivi et d’évaluation robustes. La simplification des structures internes permet de réduire les chevauchements et de responsabiliser davantage chaque ministère.
— Encourager la transparence et la reddition de comptes : Une taille réduite et des structures claires facilitent la transparence des décisions et la reddition de comptes, renforçant ainsi la confiance des citoyens et des acteurs économiques dans l’action publique.
Eu égard à ce qui précède, la RDC compte actuellement un gouvernement de 53 ministres, ce qui est largement au-dessus
du seuil critique identifié par Parkinson et observé dans de nombreux pays efficaces. Au vu des évidences précédemment
exposées, il serait recommandé d’envisager une réduction progressive du nombre de ministres, accompagnée d’une réforme organisationnelle visant à clarifier les responsabilités, améliorer la coordination et renforcer la performance
des politiques publiques. Cette rationalisation pourrait contribuer à améliorer l’efficacité gouvernementale et la qualité
de la régulation, tout en limitant les coûts et la complexité administrative. En effet, il existe une quantité importante de
ministères qui peuvent être fusionnés. Une réduction drastique du nombre de cabinets ministériels apparaît ainsi comme
une nécessité.
Ainsi, la réduction et la rationalisation des effectifs ministériels, combinées à une meilleure structuration des responsabilités et à une gestion axée sur la performance, constituent des leviers essentiels pour renforcer la gouvernance et l’efficacité institutionnelle, non seulement à l’échelle africaine, mais particulièrement en RDC.
Congo Challenge/N°101