Peut-on planifier ce que l’on ne mesure pas ?

Données territoriales, incertitude et crédibilité des programmes de développement en République démocratique du Congo

Dr John M. Ulimwengu

1. Un audit involontaire

Cet article n’est pas issu d’une étude conçue pour évaluer l’état des données en République démocratique du Congo. Il est né d’un effet secondaire d’un autre travail.

Pour une exercice de planification, vingt-cinq plans territoriaux de développement intégré ont été élaborés pour la période 2027-2040, territoire par territoire, à partir d’une grille commune de 61 indicateurs et d’une méthode identique : recherche systématique des sources publiques disponibles, calcul des grandeurs géographiques à partir des couches nationales, recoupement avec la littérature institutionnelle et la presse, puis rédaction d’un diagnostic et d’un cadre de résultats. Quatre plans provinciaux ont complété cet ensemble. Les provinces du Kwilu, du Kasaï, du Maniema et du Maï-Ndombe sont ainsi couvertes dans leur intégralité.

Pour chaque indicateur et chaque territoire, la méthode imposait de rechercher une valeur, d’en documenter la source et, à défaut, de consigner explicitement l’absence d’information accessible. La répétition de cet exercice sur les mêmes soixante et un objets, dans vingt-cinq territoires, constitue la matière du présent article. L’audit n’était pas l’objectif initial ; il est le produit résiduel d’une tentative de planifier rigoureusement.

Cette origine détermine à la fois la valeur et les limites de l’analyse. Sa valeur tient au fait que le relevé n’a pas été construit pour démontrer une thèse : les lacunes ont été rencontrées au cours d’un travail qui cherchait des données pour les utiliser. Sa limite tient à ce qu’une absence dans les sources consultées ne prouve ni l’inexistence de la donnée ni sa mauvaise qualité. Certaines informations peuvent se trouver dans des archives administratives non numérisées, des rapports non publiés ou des systèmes sectoriels d’accès restreint. Le présent article porte donc sur l’accessibilité publique, la traçabilité, la cohérence et l’aptitude des données retrouvées à soutenir une planification territoriale, non sur l’existence absolue de toute donnée possible.

Ce constat s’inscrit dans une littérature plus large sur les limites des statistiques de développement et des données administratives en Afrique, mais l’unité d’observation retenue ici est différente : il s’agit d’un audit multisectoriel répété au niveau territorial. Les travaux de Jerven (2013) sur la provenance des statistiques africaines, de Wagenaar et al. (2016), Bhattacharya et al. (2020) et Arsenault et al. (2021) sur la qualité et l’usage des données de routine, ainsi que les travaux conduits en RDC par Bosongo et al. (2023) et Niles et al. (2026), montrent qu’une donnée disponible n’est utile à la décision que si sa complétude, sa cohérence, sa temporalité et ses conditions de production sont suffisamment explicites. La contribution du présent exercice est d’examiner ces exigences simultanément dans plusieurs secteurs et territoires, sans prétendre généraliser au pays entier.

Les territoires couverts

Tableau 1. Couverture de l’exercice. Les quatre provinces sont intégralement couvertes ; les superficies indiquées sont celles des territoires, à l’exclusion des villes. Superficies calculées par l’auteur sur la couche nationale des territoires en projection Albers équivalente, population analysée selon le 24ᵉ cycle de classification de la sécurité alimentaire.

2. Ce que les sources publiques ne permettent pas d’établir

Six informations de base n’ont pu être établies, à partir des sources publiques consultées, dans aucun des vingt-cinq territoires. Il ne s’agit pas de raffinements statistiques, mais de grandeurs nécessaires à la conception, au ciblage ou au suivi d’un programme de développement. Le tableau distingue l’absence de valeur territoriale accessible de l’existence éventuelle d’informations non publiées ou non retrouvées.

Tableau 2. Disponibilité de onze informations de base dans les vingt-cinq territoires. Calculs de l’auteur à partir des diagnostics territoriaux. Une information est considérée comme disponible lorsqu’une valeur au niveau territorial a pu être obtenue dans les sources publiques consultées.

La première ligne appelle une précision que l’extension de l’exercice a rendue nécessaire, et qui illustre la façon dont un audit doit se corriger lui-même. Dans la version initiale de ce relevé, portant sur vingt-deux territoires, aucune donnée de production agricole n’avait été trouvée. L’achèvement de la province du Kwilu a fait apparaître des tableaux provinciaux donnant, pour ses cinq territoires, des superficies, des productions et des rendements pour le manioc, le maïs, l’arachide, le riz paddy et le niébé. Ces valeurs existent donc, et le relevé a été rectifié. Mais elles ne portent que sur une seule année, dont la source ne précise pas laquelle, et ne descendent pas au niveau des secteurs. Elles permettent de comparer cinq territoires entre eux à un instant indéterminé ; elles ne permettent ni de suivre une évolution, ni de fixer une cible, ni d’allouer un effort à l’intérieur d’un territoire. Pour les vingt autres, rien n’a été trouvé.

La deuxième observation concerne les flux et obligations liés aux activités forestières ou minières. Dans vingt-quatre des vingt-cinq territoires, les sources publiques consultées n’ont pas permis d’établir de manière complète la base juridique, le bénéficiaire compétent, le montant exigible, le paiement effectif ou l’exécution d’obligations sociales. Cette formulation est plus précise que celle de « redevances revenant au territoire », qui présumerait à tort un bénéficiaire juridique identique dans tous les cas. Le seul exemple documenté avec suffisamment de détail est celui d’un cahier des charges minier mis en œuvre à Pangi en juillet 2026. L’exception montre surtout qu’une obligation devient vérifiable lorsque son contenu, sa localisation, son échéance et son responsable sont publics.

La troisième observation porte sur le Programme de développement local des 145 territoires, lancé en 2022. Il est mentionné dans chacun des vingt-cinq diagnostics, mais les sources publiques consultées n’ont pas permis de reconstituer, territoire par territoire, un bilan consolidé comprenant la liste exhaustive des ouvrages achevés, leur localisation, leur date de réception et leur état de fonctionnement. Les documents de programmation sont pourtant détaillés. Ils prévoyaient, par exemple, quarante-neuf écoles et vingt-huit centres de santé pour la province du Kwilu et, dans le territoire de Masi-Manimba, seize ouvrages d’art et quarante-six kilomètres de routes de desserte. Le problème documenté ici n’est donc pas l’absence de programmation, mais l’impossibilité, à partir des sources retrouvées, de relier systématiquement la programmation initiale à l’exécution observable. Un programme conçu en 2027 risque alors de ne pas disposer d’un inventaire fiable de ce que le cycle précédent a effectivement produit.

3. Le dénominateur et le numérateur

Un taux suppose un numérateur et un dénominateur. Dans les vingt-cinq territoires examinés, l’un comme l’autre demeurent souvent incertains.

La population

Le dernier recensement général de la population de la République démocratique du Congo remonte à 1984. En l’absence d’un recensement national plus récent, les effectifs utilisés dans les vingt-cinq diagnostics sont des estimations ou projections contemporaines qui ne reposent pas sur un dénombrement territorial récent et simultané. L’enjeu n’est donc pas seulement l’âge du recensement de référence, mais l’écart entre estimations concurrentes et l’absence fréquente d’une documentation permettant de les réconcilier.

Pour le territoire de Bolobo, les sources consultées avancent 121 270 et 195 632 habitants, soit un écart de 61 %. Pour Inongo, 532 840 et 644 458, soit 21 %. Pour Kiri, quatre valeurs distinctes ont été retrouvées, de 251 338 à 307 380. Ces chiffres ne constituent pas des marges d’erreur autour d’une valeur centrale connue : ce sont des estimations concurrentes. Les sources consultées ne fournissent pas, dans ces cas, un protocole commun ou un élément d’autorité suffisant pour les réconcilier de manière transparente.

Le cas le plus frappant a été relevé lors de l’achèvement de la province du Kwilu. Il ne met pas en cause deux sources concurrentes, mais une incohérence au sein d’une même source. Dans sa rubrique d’identification, la fiche provinciale officielle indique d’abord une population de 5 089 998 habitants, puis fait apparaître, dans la même phrase, « 8 226 458 hab. et 105,4 hab. par km² ». Les deux effectifs diffèrent de 62 % ; le second est inséré dans un passage consacré à la densité ; et aucun ne correspond aux 7 452 345 habitants retenus par l’analyse nationale de la sécurité alimentaire pour la même province. Une incohérence interne à une source officielle est d’une nature différente d’un désaccord entre sources : elle signale, au minimum, une faiblesse du contrôle de qualité.

La convention retenue dans les vingt-cinq plans a été d’utiliser la population analysée par le 24ᵉ cycle de classification de la sécurité alimentaire, parce qu’elle est publiée, datée, cohérente entre territoires et associée à une méthodologie explicite. Ce choix permet une comparaison interne à l’exercice, mais il ne transforme pas ces effectifs en résultats de recensement. Cette distinction est signalée dans les documents et doit être conservée dans toute reprise ultérieure.

La superficie

La superficie est le dénominateur de la densité de population, de la densité routière, de la part du territoire sous titre forestier ou sous protection, et de tout ratio rapporté à l’espace. Elle diverge également.

Le cas le plus extrême est celui du territoire de Mushie, dont la superficie varie de 11 837 kilomètres carrés dans la couche nationale à 25 047 dans une source provinciale, soit un écart de 112 %. Selon la valeur retenue, la densité de population et plusieurs ratios territoriaux changent fortement. Les sources consultées ne permettent pas de trancher administrativement entre ces valeurs ; le plan a donc adopté une convention géométrique commune pour maintenir la cohérence des comparaisons.

Une convention méthodologique commune a donc été appliquée : les superficies ont été recalculées par l’auteur à partir des polygones de la couche nationale des territoires, en projection Albers équivalente pour l’Afrique. Cette procédure garantit la cohérence interne des comparaisons, sans pour autant établir l’exactitude des limites. Un contrôle est possible à l’échelle provinciale : la somme des polygones territoriaux du Kwilu et de ses deux polygones urbains correspond exactement au polygone provincial ; il en va de même au Maï-Ndombe. Ce contrôle valide la cohérence géométrique de la couche, non la justesse administrative de chacune de ses frontières.

4. La maille administrative et le semis de peuplement

Avant même de mesurer, il faut savoir de quelles circonscriptions on parle et où se trouvent les gens. Ces deux préalables font défaut dans une part importante des territoires examinés.

Neuf territoires sur vingt-cinq sans division administrative exploitable

Dans neuf des vingt-cinq territoires, la couche nationale des groupements ne permet pas de retrouver les secteurs, chefferies ou collectivités mentionnés par les listes administratives. Les cas de figure diffèrent.

• Restitution partielle : Bolobo compte trois secteurs selon les listes administratives et un seul est restitué ; Mushie en compte trois à quatre et deux ensembles agrégés sont restitués.
• Confusion des niveaux hiérarchiques : à Kwamouth, la couche désigne sous l’intitulé de groupements des entités qui sont des secteurs ; à Oshwe, un secteur est désigné par une appellation descriptive et non par sa dénomination administrative.
• Restitution d’une entité unique : à Yumbi, les listes administratives mentionnent quatre secteurs et la couche n’en restitue qu’un, dénommé par la concaténation des noms des deux communautés du territoire.
• Divergence de décompte : Kasongo compte dix ou onze collectivités selon les sources, l’une d’elles apparaissant deux fois ; Kiri compte onze groupements restitués contre douze mentionnés.
• Absence de division établie : à Mweka, les sources indiquent que la division administrative reste à établir avec les autorités coutumières.

Ces neuf cas ne sont pas équivalents dans leurs conséquences. Dans la plupart, l’absence de restitution empêche surtout l’analyse des disparités internes. Dans les territoires où des tensions foncières ou communautaires sont documentées, comme Kwamouth ou Yumbi, une cartographie administrative incomplète ajoute un risque supplémentaire : elle peut être interprétée comme une représentation des communautés ou des droits alors qu’elle ne l’est pas. La lacune empêche donc une lecture spatiale robuste des services et des subdivisions administratives ; elle ne permet pas, à elle seule, de mesurer l’équité entre groupes sociaux.

Les trois quarts des localités d’une province entière

C’est sur ce point que l’extension de l’exercice a le plus modifié le diagnostic. La version initiale relevait trois territoires au semis manifestement incomplet. L’achèvement de la province du Kwilu a révélé une lacune d’une tout autre ampleur, et surtout d’une tout autre généralité : elle n’affecte pas quelques territoires mal couverts, elle affecte une province entière.

À l’échelle de la province du Kwilu, la couche géographique utilisée recense 1 314 établissements humains alors que les listes administratives en mentionnent 5 089 : 3 775 localités ne sont pas représentées dans la couche, soit 74 % du décompte administratif. Le détail par territoire montre que l’écart est généralisé plutôt que concentré : 85 % à Masi-Manimba, 78 % à Bulungu et 64 % à Bagata. Dans les autres provinces, des écarts localisés de même nature apparaissent à Yumbi, Bolobo et Kwamouth. Ces différences peuvent refléter des définitions, des dates ou des couvertures distinctes ; elles ne doivent donc pas être interprétées automatiquement comme des « villages manquants » au sens administratif.

La portée de cette lacune doit être précisée. La couche des villages sert à calculer des distances vers des points d’évacuation ou des nœuds de service. Lorsque une part importante des localités n’est pas représentée, ces distances ne peuvent pas être lues comme une mesure exhaustive de l’accessibilité territoriale. Elles restent utiles pour des analyses exploratoires si le taux d’omission est documenté, si les localités absentes ne sont pas systématiquement plus enclavées et si les résultats sont complétés par les voies d’eau, sentiers et liaisons non cartographiées. En l’état, elles ne suffisent pas à répartir rigoureusement un effort à l’intérieur d’un territoire.

5. Quand les données existent mais induisent en erreur

L’absence de données n’est pas la seule difficulté. Dans plusieurs cas, des données publiées conduisent à des conclusions erronées lorsqu’elles sont utilisées sans examiner ce qu’elles mesurent réellement. Deux configurations ont été rencontrées à plusieurs reprises.

Une catégorie qui décrit la construction et non l’entretien : trois cas

La couche nationale du réseau routier attribue à chaque tronçon une catégorie de surface. Dans les premières itérations de l’exercice, cet attribut a été utilisé comme un indicateur de l’état du réseau. L’examen de plusieurs cas a montré que cette interprétation était trop forte : la variable renseigne principalement sur le type de surface enregistré, non sur l’entretien, les ouvrages, la saisonnalité ou la praticabilité actuelle. Les plans ont donc été révisés pour distinguer désormais la catégorie de surface de l’état fonctionnel.

Lubutu compte 132,7 kilomètres de route nationale intégralement classés dans la catégorie « revêtue ». Pris isolément, cet attribut donnerait l’image d’un territoire relativement bien desservi. Or un reportage de terrain publié en janvier 2025 décrit Lubutu comme quasiment enclavé : un aller-retour entre Kisangani et Lubutu, réalisable en une journée avant 2016, demanderait désormais des semaines, la route étant envahie par les herbes et les nids-de-poule. La catégorie de surface décrit donc le type de revêtement enregistré, non l’état d’entretien ni la praticabilité actuelle : un axe asphalté puis abandonné demeure classé comme revêtu.

Tableau 3. Trois cas documentés de discordance entre la catégorie de surface enregistrée et l’état rapporté. Sources : couche du réseau routier (2021) pour les classements ; presse nationale de janvier 2025 pour Lubutu, presse et compilation pour Oshwe, fiche provinciale de la Cellule d’analyses des indicateurs de développement pour la route nationale 17.

Le troisième cas illustre directement le risque de décision. La route nationale 17 relie le chef-lieu du Kwilu au reste de la province. Une lecture fondée uniquement sur la catégorie de surface pourrait sous-estimer les difficultés de circulation rapportées par les sources provinciales. Ces mêmes sources indiquaient qu’au 31 décembre 2019, l’Office des Routes classait 81,1 % des routes d’intérêt général de la province en mauvais état, 13,5 % en état moyen et 5,4 % en bon état, alors que la couche géographique décrit un autre attribut. Les deux informations ne se contredisent pas nécessairement : elles ne mesurent simplement pas la même chose.

Deux indicateurs alimentaires qui ne disent pas la même chose

La classification de l’insécurité alimentaire aiguë est l’un des instruments les plus standardisés rencontrés dans l’exercice : elle est publiée, datée, méthodologiquement documentée et comparable entre territoires. Dans trois cas, ses résultats doivent néanmoins être lus avec des indicateurs ménages complémentaires, qui n’ont pas exactement le même objet.

Tableau 4. Trois divergences entre classification et mesure directe. Sources : 24ᵉ cycle d’analyse de la classification intégrée de la sécurité alimentaire (2025) ; enquête de sécurité alimentaire d’urgence et enquête ménage de la Cellule d’analyses des indicateurs de développement d’avril et mai 2025, citées dans l’analyse nationale.

Ces trois cas ne sont pas de même nature. À Dekese et à Lubutu, la classification IPC et le score de consommation alimentaire portent sur des dimensions proches mais ne sont pas interchangeables ; un écart peut refléter la période d’observation, l’échantillonnage, le niveau de preuve ou la combinaison d’autres indicateurs dans l’analyse IPC. À Bolobo, la diversité alimentaire renseigne une dimension différente de la sévérité de l’insécurité alimentaire aiguë. Il ne s’agit donc pas d’une contradiction : l’intérêt réside précisément dans la complémentarité des mesures.

La conséquence pratique est la même : un programme qui ne retient qu’un seul indicateur risque de manquer une dimension importante de la vulnérabilité. Dans le plan de Bolobo, le cadre de résultats a donc été révisé pour intégrer plus explicitement la diversité alimentaire. Le changement illustre un principe général de l’exercice : lorsqu’un indicateur complémentaire révèle une information substantielle, la comparabilité formelle entre territoires ne doit pas primer sur la pertinence de la mesure.

6. L’âge des sources

Un troisième problème se superpose aux deux précédents : l’ancienneté des données. Les vingt-cinq plans couvrent la période 2027-2040, alors que plusieurs des principales sources géographiques mobilisées décrivent une situation antérieure de plusieurs années, voire de plusieurs décennies.

Le cas le plus frappant concerne les infrastructures de transport lourdes. Les caractéristiques des ports, des voies ferrées et des axes navigables utilisées dans l’ensemble de l’exercice proviennent de relevés de 2006, soit vingt-et-un ans avant le début de la période planifiée et trente-quatre ans avant son terme. C’est sur ces relevés que reposent les constats relatifs à la vitesse d’exploitation ferroviaire, à l’équipement des gares, à la classification des ports et à la navigabilité des axes, c’est-à-dire l’essentiel du diagnostic de transport de trois des quatre provinces examinées.

Les titres forestiers mobilisés proviennent principalement d’une couche de 2013 et les permis miniers d’une couche de 2015. Ces données ont permis de repérer des emprises et des concentrations potentielles, mais elles ne suffisent pas à établir le statut juridique courant d’un titre, son titulaire actuel, une cession, une expiration ou une modification de périmètre. De même, dans des territoires comme Oshwe ou Inongo, les parts de superficie sous titres forestiers et sous protection proviennent de couches distinctes et ne doivent pas être additionnées sans contrôle spatial des superpositions. La couche des territoires date de 2015, celle des groupements de 2016 et la couche routière, la plus récente parmi les principales couches nationales mobilisées, de 2021.

Il faut le dire sans dramatiser : ces sources sont parmi les meilleures qui aient pu être mobilisées publiquement, elles ont été produites par des institutions reconnues et leur existence constitue un acquis. Le problème réside dans l’écart entre leur date de production, leur finalité initiale et l’usage prospectif qui en est fait. Une couche ancienne peut rester utile pour repérer une infrastructure ou une emprise ; elle devient insuffisante lorsqu’elle est utilisée comme preuve de fonctionnalité ou de statut juridique actuel sans actualisation.

7. Quatre conséquences, dont une décisive

Les trois difficultés précédentes — absence, discordance et ancienneté — se combinent. Leurs effets se manifestent aux trois temps d’un programme et sur une quatrième dimension qui les traverse : sa crédibilité.

Tableau 5. Conséquences de l’état des données sur les trois temps d’un programme de développement et sur sa crédibilité.

La crédibilité est la variable décisive

Pour le lecteur, un document de planification riche en chiffres mais pauvre en provenance peut être difficile à distinguer d’un document fondé sur des mesures établies. Les deux peuvent présenter des tableaux, des taux, des cibles à plusieurs horizons et des cadres de résultats. La mise en page ne révèle pas, à elle seule, qu’une valeur provient d’un relevé, une autre d’une projection explicitée et une troisième d’une estimation dont la méthode n’est pas documentée. La traçabilité devient donc une propriété substantielle du document, et non un supplément bibliographique.

Le raisonnement est le suivant. Si les sources publiques consultées ne contiennent pas de série chronologique de production agricole, alors un plan qui présente des rendements historiques détaillés sans citer une source nouvelle ou une collecte spécifique soulève immédiatement une question de provenance. Le doute n’est pas causé par le fait d’estimer ; il est causé par l’absence de distinction entre mesure, projection, hypothèse et cible. Une estimation peut être utile si sa méthode, sa date et son incertitude sont explicites.

Il en découle une conséquence pratique importante. Face à une pénurie de données, combler les vides par des valeurs non identifiées donne au document une apparence de complétude mais affaiblit sa vérifiabilité. Une démarche plus robuste consiste à déclarer ce qui n’est pas connu, à inscrire l’établissement de la référence parmi les premières actions, à documenter les hypothèses et, lorsque cela est pertinent, à exprimer les cibles relativement à une valeur initiale qui sera mesurée.

Cette convention a guidé les vingt-cinq plans. Aucun coût global n’y est présenté comme une estimation ferme lorsqu’aucun coût unitaire vérifiable n’est disponible ; les projets sont plutôt classés par ordre d’ampleur. Lorsqu’une valeur initiale manque, les cibles sont soit exprimées relativement à la référence à établir, soit laissées provisoires jusqu’à une étude technique. Chaque document comprend une note méthodologique et une note sur les sources. Cette discipline rend les textes moins affirmatifs et parfois moins « achevés » en apparence ; elle préserve la distinction entre observation, estimation, hypothèse et inconnue.

8. Ce que l’état actuel des données permet malgré tout

Il serait inexact de conclure qu’aucune planification n’est possible. L’exercice a produit vingt-cinq diagnostics et quatre plans provinciaux qui, malgré les lacunes recensées, ont établi des faits vérifiables et parfois décisifs. Il est utile d’en identifier les conditions.

Les grandeurs calculées à partir des couches existantes présentent une cohérence interne utile : superficies calculées selon une même projection, densités de réseau, distances sur le réseau cartographié et parts de superficie intersectées par des emprises. Elles peuvent soutenir des comparaisons exploratoires si leur définition, l’année de la couche et son incomplétude sont explicites. Elles ne doivent pas être assimilées à des mesures de terrain. Ainsi, les 166 kilomètres calculés pour Lokolama à Oshwe décrivent une distance géométrique sur le réseau retenu ; ils ne constituent ni un temps de trajet, ni une mesure complète de l’accessibilité multimodale.

L’agrégation à l’échelle provinciale révèle par ailleurs des configurations qu’un diagnostic territorial isolé ne peut pas voir. Dans le Maniema, la couche minière de 2015 associe à un même opérateur des permis répartis entre Kailo, Pangi et Punia ; au Maï-Ndombe, la couche forestière de 2013 associe à un même opérateur un ensemble important d’emprises réparties entre Oshwe, Kutu et Inongo. Ces constats décrivent les couches anciennes et doivent être actualisés avant d’être interprétés comme situation juridique actuelle. La comparaison des plans du Maï-Ndombe fait aussi apparaître plusieurs épisodes de tension foncière ou coutumière présentant des thèmes récurrents, sans pour autant démontrer une cause unique commune. Enfin, le rapprochement de dossiers miniers dans plusieurs provinces montre l’intérêt d’une lecture interprovinciale lorsque les mêmes titulaires ou procédures apparaissent dans plusieurs territoires.

Ces rapprochements n’ont exigé aucune collecte primaire supplémentaire. Ils ont exigé que les mêmes questions soient posées à plusieurs territoires selon une grille identique, puis que les réponses soient rapprochées avec leur date et leur source. Cette opération de méthode est immédiatement reproductible, à condition de ne pas confondre agrégation d’une couche ancienne et confirmation d’un statut actuel.

Un dernier résultat illustre la prudence nécessaire. Dans chacune des quatre provinces, l’exercice a exploré la relation entre accessibilité au corridor provincial et part de population en insécurité alimentaire. Les signes des associations ne sont pas stables à l’échelle infraprovinciale. À l’échelle des quatre provinces, l’ordre observé paraît plus conforme à l’hypothèse selon laquelle une meilleure infrastructure peut être associée à une situation alimentaire plus favorable, mais quatre observations ne constituent pas un test. Avec vingt-cinq territoires, des mesures d’accessibilité imparfaites et aucun contrôle systématique des facteurs de confusion, l’exercice ne permet aucune inférence causale. Il montre surtout qu’une relation observée à une échelle ne doit pas être transposée mécaniquement à une autre.

9. Options et compromis

Cet article ne prétend pas imposer une recommandation unique. Il présente cinq options rendues pertinentes par les constats précédents, en explicitant leurs avantages, leurs coûts et leurs risques. L’arbitrage entre elles relève de la décision publique.

Tableau 6. Cinq options et leurs compromis. Leur ordre ne constitue pas un classement ; leur mise en œuvre suppose des arbitrages publics explicites.

Une observation issue de la construction des plans complète ce tableau. Dans de nombreux portefeuilles, des actions d’information relativement peu coûteuses — validation d’un référentiel, obtention d’un cahier des charges, vérification d’un statut, audit d’un ouvrage ou clarification d’une base juridique — ont été placées en première phase parce qu’elles conditionnent la conception d’investissements plus lourds. Ce résultat est en partie endogène à la méthode adoptée : les plans ont précisément été construits pour rendre visibles les inconnues. Il ne doit donc pas être présenté comme la preuve empirique que ces actions sont toujours prioritaires ; il montre qu’elles possèdent souvent une forte valeur d’information.

Cette observation suggère, sans le démontrer, que la valeur de l’information manquante peut être élevée lorsque celle-ci conditionne une décision coûteuse ou difficilement réversible. Elle ne permet pas d’établir qu’un investissement massif dans l’appareil statistique serait nécessairement la meilleure utilisation de ressources rares. Une telle conclusion exigerait une analyse explicite des coûts, des bénéfices et de la valeur attendue de l’information.

10. Conclusion

Vingt-cinq territoires ont été examinés au moyen d’une grille commune, dans quatre provinces intégralement couvertes. Dans les sources publiques consultées, aucun ne dispose d’une série chronologique reconstituable de production agricole ou halieutique, d’un taux territorial de couverture sanitaire, d’un taux net de scolarisation ou d’un taux d’accès à une source d’eau améliorée. Un seul cas d’obligation sociale extractive mise en œuvre a pu être documenté publiquement avec des projets identifiés et localisés. Cinq territoires sont couverts par la source nationale de suivi des déplacements utilisée. Neuf présentent une division administrative non exploitable pour une analyse interne. Dans le Kwilu, 74 % des localités mentionnées par les listes administratives ne sont pas représentées dans la couche géographique utilisée. Plusieurs cas montrent enfin qu’une catégorie de surface routière ne peut pas être lue comme un indicateur de praticabilité. À ces lacunes s’ajoutent l’ancienneté de plusieurs sources et des divergences fortes entre estimations contemporaines de population ou de superficie.

Ces constats soulèvent un problème qui dépasse la technique statistique. La forme d’un document de planification ne permet pas, à elle seule, de distinguer une mesure établie, une projection, une estimation explicitée et une valeur non traçable. La crédibilité dépend donc de la capacité du lecteur à retracer la provenance, la date, la méthode et le niveau d’incertitude de chaque valeur importante. Une planification fondée sur des preuves n’exige pas que tout soit connu ; elle exige que le statut de ce qui est connu ou inconnu soit explicite.

Déclarer ce qui n’est pas connu n’est donc pas une simple précaution académique. C’est une condition de vérifiabilité. Cette discipline peut rendre les documents moins affirmatifs et parfois plus inconfortables à lire, mais elle permet de distinguer les références observées, les estimations, les hypothèses et les cibles, puis d’évaluer ce qui a effectivement changé au terme d’un cycle de programmation.

Les faits rassemblés ici n’ont nécessité aucune collecte primaire nouvelle. Ils résultent de l’application d’une même grille à vingt-cinq territoires et de la comparaison systématique des réponses. La démarche pourrait être étendue aux territoires restants sans enquête de terrain initiale, mais pas sans coût : elle exigerait un protocole défini à l’avance, du temps de recherche, des vérifications, un archivage des sources et idéalement une validation indépendante. Son résultat national ne peut être présumé. À l’échelle de l’échantillon étudié, le constat est néanmoins robuste : l’accessibilité publique, la fraîcheur et la traçabilité des données territoriales sont encore trop inégales pour soutenir une planification crédible sans précautions méthodologiques explicites.