Depuis plusieurs années, un phénomène intrigue économistes, banquiers et opérateurs économiques : comment une banque commerciale se retrouve-t-elle en position de monopole dans l’exécution des paiements en devises de l’État congolais ?
Officiellement, il ne s’agit que d’une organisation technique mise en place par la Banque centrale du Congo (BCC). Officieusement, cette concentration soulève des questions bien plus profondes sur la gouvernance économique, la concurrence bancaire, la protection des intérêts patrimoniaux de l’État et ceux des usagers consommateurs des services bancaires.
Mises bout à bout, chacune des décisions adoptées ces dernières années dessinent un système dont le principal bénéficiaire demeure toujours le même.
Cette enquête revient sur les principales décisions qui ont progressivement renforcé cette position dominante, sur leur coût pour les finances publiques et sur les nombreuses questions qui demeurent sans réponse.
Le faux argument du FMI
À chaque fois que le sujet est évoqué, le même argument revient : « C’est le FMI qui l’exige. »
Cette affirmation mérite pourtant d’être nuancée.
Le Fonds monétaire international recommande effectivement à la Banque centrale de concentrer ses réserves internationales dans des comptes sécurisés, notamment auprès de la Banque des règlements internationaux (BRI), afin d’améliorer leur transparence et leur qualité.
En revanche, aucune recommandation du FMI n’impose qu’une seule banque commerciale exécute durablement l’ensemble des paiements en devises du Trésor.
La confusion entre la gestion des réserves internationales et l’organisation des paiements publics locaux en devises est devenue l’argument le plus commode pour justifier une concentration dont les effets économiques sont considérables.
Comment fonctionne réellement le système ?
Le mécanisme est souvent mal compris. En règle générale, le Trésor public ne détient pas de compte bancaire en devises.
Son compte principal est ouvert en francs congolais auprès de la Banque centrale, qui assure la fonction de caisse de l’État.
Lorsqu’un contribuable règle un impôt en dollars, ou lorsqu’un partenaire international verse un financement extérieur, les devises sont créditées sur un compte de la BCC.
Lorsque l’État effectue ensuite une dépense en devises, deux opérations distinctes interviennent. La première est comptable : la Banque centrale débite le compte du Trésor en francs congolais. La seconde est bancaire : une banque commerciale exécute matériellement le paiement au profit du bénéficiaire.
C’est précisément cette deuxième opération qui est aujourd’hui concentrée auprès d’un seul établissement. Or rien n’interdit, sur le plan technique, qu’elle soit répartie entre plusieurs banques répondant à des critères objectifs.
Quand l’État fabrique lui-même un monopole privé
Les effets économiques d’un tel système sont considérables.
Lorsqu’une entreprise sait que les paiements de l’État transitent par une banque déterminée, elle ouvre naturellement un compte dans cet établissement, même si elle n’y est pas légalement obligée. Elle y domicilie sa trésorerie. Elle y sollicite ses crédits. Elle y négocie ses garanties. Elle finit par y concentrer l’ensemble de sa relation bancaire.
La banque voit ainsi progresser simultanément ses dépôts, ses revenus de commissions, son activité de crédit, ses opérations de change et sa connaissance du tissu économique national.
Autrement dit, l’État contribue lui-même à renforcer la position dominante d’un acteur privé.
Le paradoxe est d’autant plus frappant que l’État demeure actionnaire d’Equity BCDC à 12,47 %, tandis qu’il ne détient aucune participation dans Rawbank, FirstBank RDC, Ecobank RDC ou Sofibanque.
Au moment où les autorités déplorent l’absence d’une grande banque nationale, les décisions publiques produisent exactement l’effet inverse.
Une hémorragie financière silencieuse.
Selon les conditions tarifaires appliquées par la Banque centrale en 2024, les virements internationaux en devises sont facturés au Trésor à hauteur de 1,8 % du montant transféré, hors TVA.
Avant même que le bénéficiaire ne reçoive son paiement, une première commission est donc supportée par les finances publiques. Le bénéficiaire supporte ensuite ses propres frais bancaires. Dans certains cas, s’ajoutent encore les commissions des banques correspondantes.
Cette architecture pose une question simple. Pourquoi la Banque centrale n’ouvre-t-elle pas des comptes opérationnels auprès de plusieurs banques commerciales ?
Si chaque banque exécutante détenait un compte de la BCC, les paiements vers leurs propres clients deviendraient de simples virements internes de compte à compte, sans frais.
Une réforme organisationnelle relativement simple permettrait ainsi d’économiser plusieurs millions de dollars chaque année pour la Banque centrale et pour les usagers, tout en respectant les principes de concurrence entre établissements bancaires.
La concurrence supprimée malgré son efficacité
Les défenseurs du système actuel invoquent souvent l’efficacité. Pourtant, l’expérience démontre exactement le contraire. Lors du financement de la première phase du Programme de Développement Local des 145 Territoires (PDL-145T) en 2022, le Gouvernement avait mis plusieurs banques en concurrence pour assurer les transferts en devises.
Cette procédure avait permis d’obtenir auprès de Citibank RDC et de Sofibanque un taux de commission de seulement 0,35 %, contre 1 à 1,8 % pour les autres banques.
Cette mise en concurrence avait généré des économies substantielles pour les finances publiques et pour les bénéficiaires.
Forte de ce succès, cette pratique avait ensuite été étendue à plusieurs projets financés par les bailleurs internationaux. Elle répondait aux principes élémentaires de bonne gouvernance : concurrence, transparence et recherche du meilleur coût.
Puis, sans véritable explication publique, cette bonne pratique a été abandonnée. Pourquoi renoncer à un mécanisme qui avait démontré son efficacité ?
La compensation multidevise : un système suspendu malgré son intérêt économique
Le blocage persistant du système de compensation multidevises demeure tout aussi difficile à comprendre.
Ce mécanisme permettait de compenser localement les paiements en devises entre banques avant de recourir aux banques correspondantes étrangères, réduisant ainsi sensiblement les frais et les délais de transaction tant pour le Trésor que pour les entreprises et les particuliers.
Selon plusieurs sources concordantes, les autorités américaines n’ont jamais demandé sa suppression comme le prétendait la BCC. Au contraire, le Trésor américain aurait confirmé qu’ils ne s’opposaient pas à son fonctionnement. Les démarches entreprises pour obtenir son rétablissement n’ont pourtant jamais abouti malgré les interminables promesses de l’institut d’émission.
Cette situation continue de générer des coûts supplémentaires pour les usagers et bénéficie de fait aux établissements qui tirent l’essentiel de leurs revenus des transferts internationaux. Elle soulève donc une question simple : quels motifs techniques ou économiques justifient encore aujourd’hui le maintien de ce blocage ?
Deux gouverneurs, des justifications différentes, un même résultat
Comment expliquer qu’une réforme susceptible de réduire significativement le coût des transactions en devises soit restée bloquée pendant plusieurs années, alors même que les motifs officiellement invoqués semblaient avoir disparu ?
À mesure que notre enquête progressait, un constat revenait avec insistance. Plusieurs sources concordantes décrivent l’existence, au sein de la Banque centrale, d’un véritable lobby interne résolument opposé à toute réforme susceptible de remettre en cause le système actuel. Selon ces témoignages, ce réseau d’influence s’emploierait depuis plusieurs années à bloquer toute évolution qui introduirait davantage de concurrence dans les paiements en devises, au profit du maintien d’un statu quo dont les principaux bénéficiaires sont parfaitement identifiés.
La nomination d’André Wameso Nkualoloki à la tête de la Banque centrale ouvre une nouvelle séquence. Cependant, son parcours professionnel, notamment ses anciennes fonctions de directeur des risques au sein de la Rawbank, nourrit déjà les interrogations de certains observateurs sur sa capacité à conduire une réforme susceptible de modifier en profondeur l’organisation actuelle des paiements en devises.
Ces interrogations ne préjugent en rien de ses décisions futures. Au contraire, elles rendent d’autant plus attendus les choix qu’il posera dans les prochains mois.
À ces interrogations s’ajoute une évolution récente de la réglementation. L’interdiction annoncée pour avril 2027, des paiements en espèces en devises au profit d’un système électronique obligatoire géré par des opérateurs privés suscite déjà des inquiétudes chez de nombreux observateurs. Sans garanties suffisantes en matière de concurrence et de transparence tarifaire, certains redoutent que cette réforme ne se traduise par un renchérissement du coût des transactions pour les citoyens et les entreprises.
Une position dominante qui nourrit les interrogations
La concentration des flux publics entre les mains d’un nombre très limité d’établissements bancaires alimente également les interrogations sur le fonctionnement concurrentiel du marché.
Plusieurs affaires médiatisées ont illustré les conséquences potentielles d’une telle position dominante. Le dossier du programme des « 100 jours », en constitue un exemple emblématique. Dans ce cadre, l’ancien directeur général de la Rawbank, Thierry Taeymans, avait été mis en cause par la justice avant de bénéficier d’une mise en liberté provisoire. Au-delà de l’issue de cette procédure, cette affaire a soulevé des questions sur l’effectivité des mécanismes de contrôle et sur la capacité des autorités à garantir une égalité de traitement entre les différents acteurs bancaires.
Au-delà de ces dossiers particuliers, certains opérateurs économiques dénoncent des pratiques consistant à exiger la communication d’informations contractuelles particulièrement sensibles dans le cadre des procédures de conformité bancaire. Ils s’interrogent sur les garanties offertes quant à la confidentialité de ces données lorsque la banque concernée appartient elle-même à un groupe actif dans plusieurs secteurs économiques susceptibles d’entrer en concurrence avec ses propres clients.
Qu’elles soient fondées ou non, ces préoccupations soulignent l’importance de renforcer les règles de gouvernance, de transparence et de concurrence afin d’éviter qu’une concentration excessive des flux financiers publics ne conduise à des conflits d’intérêts réels ou perçus comme tels. Elles rappellent également l’importance des réglementations modernes relatives aux conglomérats financiers, qui visent précisément à prévenir les risques liés à l’intégration d’activités bancaires avec des participations importantes dans des secteurs non financiers. Dans de nombreuses juridictions, ces règles imposent une surveillance consolidée, des obligations renforcées de gouvernance, des dispositifs stricts de gestion des conflits d’intérêts et, dans certains cas, des limitations aux participations croisées, afin de garantir que la puissance financière d’un groupe bancaire ne puisse être utilisée pour fausser la concurrence au détriment de ses propres clients ou de l’intérêt général.
Au-delà des établissements concernés, c’est la crédibilité de l’ensemble du système financier congolais qui est en jeu.
Gestion de l’Eurobond : une anomalie financière qui coûte cher
Le débat ne porte pas uniquement sur le coût de l’Eurobond.
Il interroge également les choix opérés dans la gestion des ressources levées et les critères ayant présidé à leur répartition entre les banques commerciales. Le Fonds monétaire international recommande que les réserves internationales soient principalement conservées auprès d’institutions internationales de premier rang, afin d’en garantir la sécurité, la liquidité et la transparence. Dans cette logique, les montants maintenus sur les comptes locaux de réserves monétaires extérieures (RME) sont normalement limités.
Or plusieurs décisions récentes soulèvent des questions. Une part importante des ressources issues des émissions d’eurobonds aurait été placée auprès de banques commerciales locales, soit au titre des réserves de change par la Banque Centrale, notamment environ 450 millions de dollars à Rawbank, soit au titre des provisions pour projets spécifiques par le Ministère des Finances, notamment 400 millions à FirstBank RDC et 150 millions à Sofibanque. Il faut noter que les placements faits par le Ministère des Finances n’ont à ce jour aucune contrepartie comptable visible dans les dépenses publiques. Aussi, ces placements, qui représentent des montants considérables, interrogent sur les critères ayant présidé à leur répartition ainsi que sur leur conformité avec les meilleures pratiques de gestion prudentielle des réserves de change.
Qu’à cela ne tienne, un élément retient particulièrement l’attention : pas un seul dollar de ces ressources n’a été confié à Equity BCDC, pourtant la seule banque commerciale dans laquelle l’État congolais demeure actionnaire et l’un des principaux souscripteurs aux bons et obligations du Trésor.
Cette répartition suscite une interrogation légitime : quels critères objectifs ont conduit à ces choix et pourquoi la seule banque dont l’État est actionnaire a-t-elle été totalement écartée de la gestion de ces ressources publiques ?
Cette première question renvoie à la gouvernance des dépôts publics.
Mais elle en appelle immédiatement une seconde, encore plus importante. Fallait-il seulement rapatrier plus d’un milliard de dollars dans les banques commerciales locales à ce stade de l’exécution des projets ?
Car, au-delà du choix des banques dépositaires, c’est la stratégie financière elle-même qui interroge.
Plus d’un milliard de dollars ont été mobilisés sur les marchés internationaux alors que les besoins de financement identifiés jusqu’à la fin de l’année 2026 ne représentent qu’environ 650 millions de dollars.
Autrement dit, plusieurs centaines de millions de dollars se retrouvent immobilisés dans le système bancaire pendant une longue période, alors même que les projets auxquels ils sont destinés ne nécessitent pas encore leur décaissement.
Cette immobilisation n’est pas sans conséquence. Elle transforme une simple question de gestion de trésorerie en un véritable enjeu de finances publiques, car elle génère des coûts importants supportés, in fine, par les contribuables.
Ces coûts sont de trois ordres.
Premièrement il y a les frais d’émission. Toute opération d’Eurobond donne lieu au paiement de commissions d’arrangement, de structuration, de placement, de conseils juridiques, de notation financière et d’autres prestations spécialisées. Ces frais sont acquittés dès la levée des fonds, indépendamment du rythme de décaissement des projets.
Deuxièmement vient le coût financier de l’attente. Dès la mise à disposition des fonds, l’État commence à payer les intérêts sur l’intégralité des montants empruntés. Entre la date d’émission et leur utilisation effective, ces ressources restent pourtant largement inemployées. Dans le cas de la RDC, cette seule période d’attente représenterait près de 28 millions de dollars d’intérêts dus avant même que les investissements correspondants ne produisent le moindre effet économique.
Troisièmement, il y a le coût de portage négatif. Les fonds immobilisés qui ont été placés dans les banques congolaises sont rémunérés à un taux voisin de 3,5 %, alors que leur coût moyen de financement dépasse 9,1 %. Cet écart représente une perte financière estimée à près de 75 millions de dollars par an durant les deux premières années, puis plus de 114 millions de dollars par an à partir de la troisième année.
Les meilleures pratiques internationales recommandent généralement de calibrer les émissions obligataires en fonction du calendrier réel d’exécution des projets. Les levées de fonds sont alors échelonnées afin de limiter les frais d’arrangement, de réduire le coût de la dette et d’éviter de rémunérer inutilement une trésorerie dormante.
En finance publique, on n’emprunte pas parce que les marchés sont ouverts ; on emprunte parce qu’un besoin de financement existe.
En procédant à une levée massive de fonds bien avant leur utilisation effective, l’État supporte simultanément les frais d’arrangement, les intérêts d’une dette coûteuse et un important coût de portage négatif.
Pourquoi cette stratégie a-t-elle été privilégiée ?
Quels arbitrages financiers ont conduit à ces choix ?
Au regard des montants en jeu, ces questions méritent des réponses précises. Elles touchent directement à l’efficience de la gestion de la dette publique et à la protection des intérêts patrimoniaux de l’État.
Une question de gouvernance économique
Au terme de cette enquête, une évidence s’impose : le véritable sujet dépasse largement le cas d’une banque.
Il interroge la manière dont l’État organise un marché stratégique, répartit les ressources publiques et utilise son pouvoir de décision dans le secteur bancaire.
Chaque décision prise isolément peut paraître technique. Mais leur accumulation produit un résultat économique incontestable : la concentration progressive des paiements en devises, des dépôts publics et d’une partie de la liquidité du système bancaire entre les mains d’un nombre très limité d’établissements.
Cette concentration n’est pas sans conséquence. Elle réduit la concurrence, limite les incitations à baisser les commissions, renchérit le coût des transactions pour le Trésor et, par ricochet, pour les entreprises et les citoyens. Elle prive également le marché bancaire de la dynamique concurrentielle nécessaire pour améliorer la qualité des services et favoriser un financement plus abondant de l’économie.
Il s’agit de déterminer si les choix publics servent réellement l’intérêt général.
Les autorités devraient aujourd’hui apporter des réponses claires à quelques questions essentielles :
- Quels critères président au choix des banques chargées d’exécuter les paiements en devises de l’État ?
- Pourquoi les mécanismes de concurrence qui avaient permis de réduire significativement les coûts ont-ils été progressivement abandonnés ?
- Pourquoi le système de compensation multidevises, pourtant conçu pour diminuer les frais de transaction, n’a-t-il jamais été rétabli ?
- Pourquoi avoir levé plus d’un milliard de dollars sur les marchés internationaux alors que les besoins immédiats de financement étaient très inférieurs ?
- Enfin, quel est le coût global de ces choix pour les finances publiques depuis leur mise en œuvre ?
Ces questions ne relèvent pas d’un débat technique réservé aux spécialistes. Elles concernent directement chaque Congolais.
Car au bout de la chaîne, ce sont les entreprises qui supportent des frais bancaires élevés, les ménages qui paient des services financiers parmi les plus coûteux de la région et une économie qui peine à accéder à un crédit suffisamment abondant et abordable pour soutenir l’investissement et la création d’emplois.
Le système bancaire congolais est régulièrement critiqué pour le niveau élevé de ses commissions et pour la faiblesse du financement accordé à l’économie réelle. Dans ce contexte, toute décision publique qui réduit la concurrence mérite d’être examinée avec la plus grande rigueur.
La confiance dans les institutions financières ne se construit ni par les discours ni par les privilèges.
Elle repose sur des règles transparentes, une concurrence équitable et la certitude que chaque décision prise au nom de l’État poursuit un seul objectif : la défense de l’intérêt général.
C’est précisément sur ce terrain que le débat doit désormais être porté.
Rhodes MASSAMBA, journaliste d’investigation