Pour une nouvelle architecture de solidarité nationale fondée sur les capacités provinciales et les bassins écologiques et productifs
PAR JOSE M. BAKIMA
Contribution au dialogue national congolais
Introduction — Toutes les provinces appartiennent à la même République, mais elles ne disposent pas des mêmes ressources
La République démocratique du Congo possède un territoire immense, une diversité écologique exceptionnelle et des ressources naturelles considérables. Pourtant, ces richesses ne sont ni uniformément réparties ni également accessibles à ses différentes provinces.
Certaines disposent d’importants gisements miniers ou d’autres ressources extractives génératrices de recettes fiscales. D’autres possèdent principalement des terres agricoles, des forêts, des ressources hydriques, des pâturages, des systèmes écologiques ou des capacités humaines dont la contribution à la vie nationale ne prend pas nécessairement la forme de recettes extractives importantes.
Cette inégalité des dotations naturelles pose une question constitutionnelle fondamentale : la capacité d’une province à administrer son territoire, à fournir des services publics et à contribuer au développement national doit-elle dépendre de la présence de minerais exploitables dans son sous-sol ?
Une République ne peut durablement répondre par l’affirmative.
Le lieu où se trouve une ressource ne détermine pas, à lui seul, la valeur d’un territoire. Il ne détermine pas davantage les besoins de ses habitants ni leur droit à bénéficier des capacités publiques indispensables à une vie digne.
La justice financière entre les provinces doit donc être pensée autrement.
Elle doit tenir compte des ressources, certes, mais aussi des populations, des charges administratives, des besoins collectifs, des fonctions écologiques et des capacités productives à développer.
C’est dans cette perspective que nous proposons de distinguer trois fonctions financières : le financement des institutions territoriales, la péréquation des capacités provinciales et le financement des bassins écologiques et productifs.
I. Les limites d’une solidarité nationale principalement adossée à l’extraction
L’économie congolaise demeure fortement dépendante de l’exploitation des ressources naturelles, particulièrement minières.
Mais cette économie présente une caractéristique majeure : les activités extractives sont géographiquement concentrées.
Il en résulte des différences importantes entre territoires en matière de recettes potentielles, d’infrastructures économiques et de possibilités de mobilisation fiscale.
Une province disposant d’importantes activités minières peut bénéficier d’une assiette fiscale substantielle. Une autre, à vocation principalement agricole, forestière ou pastorale, peut contribuer de manière essentielle à l’alimentation du pays, à la protection des eaux ou à la conservation de la biodiversité sans disposer de ressources budgétaires comparables.
Faudrait-il en conclure que la seconde province mérite une administration moins efficace, des établissements scolaires moins équipés, des services de santé plus faibles ou des infrastructures plus dégradées ?
Évidemment non.
Le droit des citoyens aux services publics fondamentaux ne peut dépendre exclusivement de la géologie du territoire où ils résident.
Cette exigence n’implique pas que toutes les provinces reçoivent des budgets identiques. Leurs populations, leurs superficies, leurs besoins, leurs contraintes et leurs charges diffèrent.
Elle implique que chaque province dispose des moyens nécessaires pour exercer effectivement les compétences qui lui sont confiées.
La justice financière ne signifie pas l’égalité arithmétique des dotations. Elle signifie l’égalité des capacités fondamentales que la République doit permettre à ses territoires de développer.
II. La Constitution de 2006 a reconnu le problème, sans en garantir suffisamment la résolution
La Constitution du 18 février 2006 a introduit deux mécanismes essentiels.
Son article 175 prévoit que la part des recettes à caractère national allouées aux provinces est établie à 40 % et retenue à la source.
Son article 181 institue une Caisse nationale de péréquation destinée à financer des projets et programmes d’investissement public afin de corriger les déséquilibres de développement entre provinces et entre autres entités territoriales décentralisées.
Ces deux dispositions répondent à des problèmes distincts.
La première organise une répartition des ressources financières entre le pouvoir central et les provinces.
La seconde cherche à corriger les disparités de développement.
Cependant, attribuer une part des recettes nationales ne suffit pas à garantir leur disponibilité effective. Il faut savoir quelles recettes entrent dans l’assiette, comment elles sont calculées, quand elles sont transférées, comment elles sont contrôlées et quels recours existent en cas de rétention illégale.
De même, instituer une caisse de péréquation ne suffit pas à réduire les inégalités territoriales. Encore faut-il que ses ressources soient effectivement mobilisées, que ses critères d’intervention soient publics et que ses investissements répondent aux déficits réels des territoires.
La difficulté n’est donc pas uniquement de créer des mécanismes.
Elle est de leur donner une capacité effective d’action.
La refondation constitutionnelle devrait conserver le principe de solidarité financière introduit en 2006, tout en clarifiant ses finalités et en renforçant les obligations de résultat, de transparence et de contrôle.
III. Première exigence : garantir le financement des administrations provinciales
Une province est une institution politique et administrative de la République.
Elle doit organiser ses services, exercer ses compétences, gérer ses ressources, préparer ses budgets et répondre devant les citoyens de ses décisions.
Cette fonction doit être financée de manière stable et prévisible.
Nous proposons que chaque province bénéficie d’une dotation correspondant à ses responsabilités constitutionnelles et légales, calculée selon des critères objectifs.
Ces critères devraient notamment comprendre la population, les besoins en services publics, l’étendue du territoire, l’éloignement des localités, les coûts de fonctionnement et les ressources propres que la province pourrait raisonnablement mobiliser.
Une province vaste, faiblement peuplée et difficile d’accès peut supporter des coûts administratifs considérables. Une province densément peuplée peut connaître d’autres contraintes, liées au nombre d’usagers et à la concentration des besoins.
Une formule juste doit reconnaître ces différences.
Le financement des administrations ne doit donc pas être une simple distribution proportionnelle aux recettes extraites localement.
Il doit répondre aux charges réelles des fonctions confiées à chaque institution.
Cela implique une garantie essentielle : aucune compétence ne devrait être transférée à une province sans les ressources permettant de l’exercer.
Transférer les responsabilités sans transférer les moyens ne constitue pas une décentralisation effective. C’est déplacer les obligations sans donner la capacité de les accomplir.
IV. Deuxième exigence : faire de la péréquation un instrument d’égalité des capacités
La péréquation ne devrait pas être conçue comme une aide occasionnelle accordée aux provinces considérées comme pauvres.
Elle doit constituer un mécanisme permanent de justice territoriale.
Son rôle serait de réduire l’écart entre les charges que chaque province doit assumer et les ressources qu’elle peut raisonnablement mobiliser.
Une province ne devrait pas être pénalisée parce qu’elle ne possède pas de gisements miniers exploités.
Inversement, une province ne devrait pas recevoir une compensation toujours croissante simplement parce qu’elle néglige de mobiliser ses recettes propres ou de gérer correctement ses finances.
La péréquation doit donc reposer sur une double évaluation : celle des besoins normalisés et celle de la capacité fiscale potentielle.
Ses critères doivent être transparents, prévisibles, vérifiables et régulièrement actualisés.
Il faut également distinguer les besoins de fonctionnement des services publics des investissements nécessaires pour corriger les déséquilibres historiques.
L’accès aux écoles, aux soins, à la justice, aux infrastructures et aux autres services essentiels doit être pris en considération dans la détermination des dotations.
La solidarité nationale ne consiste pas simplement à partager une somme disponible.
Elle consiste à permettre progressivement à tous les territoires d’exercer leurs responsabilités et de développer leurs propres capacités.
V. Troisième exigence : dissocier le financement des administrations du financement des bassins écologiques et productifs
C’est ici que se situe le changement le plus important que nous soumettons au dialogue national.
Les frontières administratives ne correspondent pas toujours aux réalités écologiques, hydrologiques, agricoles ou productives.
Un bassin hydrographique traverse plusieurs provinces. Une forêt forme un ensemble écologique qui dépasse les limites administratives. Un bassin agricole ou agro-pastoral peut relier des territoires différents par leurs sols, leurs systèmes de production, leurs marchés et leurs infrastructures.
Or les problèmes qui se posent dans ces ensembles ne peuvent toujours être résolus province par province.
La dégradation des terres dans une partie d’un bassin peut affecter la production agricole d’autres territoires.
La déforestation en amont d’un système hydrographique peut modifier les écoulements et accroître les risques en aval.
L’aménagement d’une infrastructure productive peut nécessiter l’intervention coordonnée de plusieurs provinces.
La restauration des sols, la gestion des eaux, la protection des forêts et l’organisation des chaînes agricoles demandent donc parfois une planification à l’échelle de systèmes fonctionnels.
Nous proposons, en conséquence, de reconnaître les bassins écologiques et productifs comme des espaces de planification, de coopération et d’investissement public, distincts des circonscriptions administratives.
Le financement de ces bassins serait organisé séparément des dotations destinées au fonctionnement des provinces.
Il ne s’agirait pas de créer un nouvel échelon politique concurrent des institutions provinciales.
Il s’agirait de financer des fonctions que les frontières administratives ne permettent pas toujours d’organiser efficacement.
Les provinces conserveraient leurs compétences. Elles participeraient à la gouvernance des programmes concernant leurs territoires.
La République assurerait la coordination nécessaire lorsque les enjeux dépassent les capacités d’une seule province.
VI. Reconnaître la richesse écologique et productive, au-delà des recettes minières
Notre conception de la richesse nationale demeure largement influencée par ce qui se vend, s’exporte et produit immédiatement une recette monétaire.
Mais une République possède aussi des richesses qui rendent possibles les productions futures.
La fertilité des sols, la disponibilité de l’eau, la biodiversité, les forêts, les capacités agricoles, les connaissances locales, les ressources génétiques et les équilibres écologiques constituent des conditions de production et de continuité.
Une province qui protège des bassins versants ou conserve des ressources forestières peut contribuer à la sécurité écologique de territoires situés bien au-delà de ses frontières.
Une province agricole peut jouer un rôle déterminant dans la sécurité alimentaire nationale.
Une région pastorale peut entretenir des capacités de production animale et de valorisation des terres dont les bénéfices dépassent son propre budget.
Ces contributions ne doivent pas être ignorées parce qu’elles ne produisent pas les mêmes redevances que l’exploitation du cuivre, du cobalt ou du pétrole.
Il faut toutefois éviter de transformer toute fonction écologique en droit automatique à une rente.
La reconnaissance financière de ces fonctions devrait reposer sur des responsabilités identifiables, des programmes établis, des coûts documentés et des résultats vérifiables.
On pourrait ainsi prévoir des mécanismes de compensation ou de financement pour les territoires et communautés qui assument effectivement des obligations de conservation, de restauration ou de protection d’écosystèmes d’intérêt national.
Cette solidarité écologique serait distincte de la péréquation financière générale.
VII. Ne pas confondre solidarité nationale et réparation des dommages extractifs
Une autre distinction mérite d’être affirmée.
Les territoires qui accueillent des activités extractives peuvent subir des dommages environnementaux, sanitaires, sociaux et économiques.
La réparation de ces dommages relève d’obligations spécifiques.
Elle ne doit pas être confondue avec la péréquation, dont la vocation est de corriger les inégalités de capacités entre territoires.
Le financement de la restauration d’un site minier dégradé ne devrait pas être présenté comme un privilège accordé à la province concernée.
Lorsqu’un responsable du dommage est identifiable, les obligations de prévention, de remise en état et de réparation doivent d’abord lui être appliquées conformément à la loi.
Il faut donc distinguer trois mécanismes : les ressources ordinaires des provinces, la solidarité nationale entre territoires et la réparation des dommages causés par certaines activités.
Cette clarification évitera de faire supporter indistinctement à la collectivité les coûts qui relèvent de responsabilités particulières.
VIII. Trois circuits financiers, une seule République
La réforme que nous proposons pourrait être résumée par une architecture simple.
Premier circuit : financer les institutions.
Chaque province reçoit les moyens nécessaires pour remplir ses responsabilités administratives et assurer les services relevant de ses compétences.
Deuxième circuit : égaliser les capacités.
Un mécanisme national de péréquation corrige les écarts excessifs entre les besoins normalisés des provinces et leurs capacités financières potentielles.
Troisième circuit : développer et régénérer les bassins.
Des programmes d’investissement financent les fonctions écologiques, agricoles, productives et infrastructurelles qui nécessitent une organisation dépassant les seules limites administratives.
Ces trois circuits doivent être distingués dans leurs objectifs, leurs règles d’affectation et leur comptabilité.
Ils peuvent être coordonnés dans le cadre d’une même politique budgétaire nationale.
Ils doivent également être soumis à des contrôles indépendants, afin d’éviter les doubles financements, les détournements et la multiplication de structures coûteuses.
La distinction des fonctions financières ne doit pas devenir une multiplication des bureaucraties.
IX. Les garanties constitutionnelles nécessaires
Le dialogue national pourrait retenir cinq engagements fondamentaux.
Premièrement, garantir à chaque province et collectivité territoriale les ressources correspondant à ses compétences.
Deuxièmement, rendre la péréquation financière effective, prévisible et fondée sur des critères objectifs de besoin et de capacité.
Troisièmement, reconnaître les bassins écologiques et productifs comme des espaces fonctionnels pouvant faire l’objet de programmes spécifiques de financement et d’investissement.
Quatrièmement, organiser la solidarité écologique et la réparation des dommages environnementaux sans les confondre avec les dotations administratives ordinaires.
Cinquièmement, garantir la transparence, la traçabilité, le contrôle et les recours juridictionnels relatifs à la répartition et à l’utilisation des ressources publiques.
Ces principes devraient trouver leur place dans la Constitution enracinée.
Les méthodes de calcul, les modalités de transfert, les règles d’investissement et les mécanismes d’évaluation seraient ensuite déterminés par la loi organique et les lois financières.
La Constitution fixe les garanties. La loi organise les moyens. Les institutions exécutent et rendent compte.
Conclusion — La justice territoriale ne se mesure pas seulement en recettes, mais en capacités
La République démocratique du Congo ne pourra réduire durablement les disparités entre ses provinces si elle continue à apprécier leur contribution nationale principalement à travers les revenus immédiatement tirés de l’extraction.
Certaines provinces fournissent des minerais. D’autres entretiennent des capacités agricoles, forestières, hydriques, pastorales, écologiques ou humaines indispensables à la continuité de la Nation.
Toutes participent, de manière différente, à la vie de la République.
Toutes doivent disposer de moyens suffisants pour exercer leurs responsabilités.
La solidarité nationale doit donc aller au-delà d’une simple redistribution de recettes.
Elle doit garantir les capacités administratives, corriger les déséquilibres historiques et financer les systèmes vivants et productifs dont dépend l’avenir commun.
C’est pourquoi nous proposons de distinguer le financement des institutions territoriales, la péréquation entre provinces et les investissements dans les bassins écologiques et productifs.
Cette distinction ne divise pas la République. Elle reconnaît la diversité de ses fonctions et organise leur complémentarité.
Une province n’a pas à posséder du cuivre ou du cobalt pour mériter une administration capable, des infrastructures appropriées et des services publics effectifs.
Une forêt, un bassin hydrographique, une terre agricole ou un système pastoral ne cessent pas d’être une richesse nationale parce qu’ils produisent moins de recettes fiscales immédiatement visibles.
La véritable justice financière territoriale consiste à permettre à chaque province d’exercer ses responsabilités et à chaque bassin de développer, préserver et transmettre les capacités qui font vivre la Nation.
Tel est l’un des fondements d’une République enracinée, solidaire et capable de maîtriser sa trajectoire.