De la richesse consommée à la capacité transmise : pourquoi la refondation de l’État doit commencer par l’économie et les finances publiques
Tribune — Contribution au Dialogue national pour la refondation de la République démocratique du Congo
PAR JOSE M. BAKIMA
Une République riche en ressources, mais pauvre en capacités
La République démocratique du Congo présente un paradoxe qui traverse son histoire.
Son territoire possède des ressources naturelles considérables. Ses terres, ses eaux, ses forêts, ses ressources minières, son potentiel énergétique et ses capacités humaines offrent des possibilités importantes de développement.
Pourtant, l’existence de ces richesses n’a pas suffi à constituer une économie nationale capable de répondre durablement aux besoins de sa population.
Comment expliquer ce paradoxe ?
La réponse habituelle consiste à invoquer la mauvaise gouvernance, la corruption, les détournements de fonds publics, les conflits armés, l’instabilité politique ou les insuffisances institutionnelles.
Ces explications sont importantes. Mais elles demeurent incomplètes.
Elles décrivent des dysfonctionnements sans toujours identifier le mécanisme fondamental par lequel une Nation peut disposer de ressources, percevoir des revenus, engager des dépenses, contracter des dettes et réaliser des investissements sans parvenir à développer proportionnellement ses capacités.
Le problème congolais n’est pas seulement celui de la richesse disponible. Il est celui de sa transformation insuffisante en capacités durables.
C’est à cette question que le Dialogue national devrait consacrer une attention particulière.
Car refonder la République sans refonder sa manière de gouverner l’économie et les finances publiques reviendrait à reconstruire ses institutions sur des fondations demeurées fragiles.
- LE PREMIER PECHE : CONFONDRE LES RESSOURCES AVEC LA RICHESSE NATIONALE
Depuis des décennies, le discours économique congolais accorde une place considérable à l’inventaire des ressources naturelles.
Nous possédons des minerais, des terres cultivables, des forêts, des cours d’eau et un potentiel énergétique remarquable.
Mais posséder une ressource ne signifie pas être capable de la transformer en richesse durable.
Une réserve minérale n’est pas une industrie.
Une terre fertile n’est pas encore un système agricole performant.
Un fleuve n’est pas automatiquement un réseau de transport.
Un potentiel hydroélectrique n’est pas une fourniture effective d’électricité.
Une population nombreuse n’est pas, par elle-même, une main-d’œuvre qualifiée et organisée.
Entre la ressource disponible et la capacité effective s’interposent la connaissance, les compétences, les infrastructures, les institutions, le financement et l’organisation.
L’erreur fondamentale consiste à considérer le potentiel comme un résultat.
La République ne doit plus mesurer sa puissance économique uniquement à ce qu’elle possède, mais également à ce qu’elle est effectivement capable de faire avec ce qu’elle possède.
Cette distinction devrait devenir un principe directeur de l’action publique.
- LE DEUXIEME PECHE : CONFONDRE LES RECETTES PUBLIQUES AVEC LE DEVELOPPEMENT
L’État perçoit des impôts, des taxes, des redevances et d’autres revenus.
Ces ressources constituent les moyens financiers de ses missions.
Mais une recette encaissée n’est pas encore un service rendu.
Une dépense exécutée n’est pas nécessairement un résultat obtenu.
Un budget consommé n’est pas une capacité constituée.
La gestion publique congolaise souffre notamment d’une insuffisante articulation entre les ressources mobilisées, les résultats attendus et les capacités effectivement obtenues.
Il ne suffit pas de connaître les montants inscrits au budget.
Il faut également pouvoir répondre à des questions précises.
Qu’avons-nous financé ?
Qu’avons-nous réellement construit ?
Qu’est-ce qui fonctionne ?
Quels services sont effectivement rendus ?
Quelles compétences ont été constituées ?
Quelles infrastructures sont entretenues ?
Quelles capacités subsisteront lorsque les responsables actuels auront quitté leurs fonctions ?
Cette interrogation ne doit pas conduire à réduire toute dépense publique à sa rentabilité financière.
La justice, la santé, l’éducation, la sécurité et la protection des droits fondamentaux constituent des obligations essentielles de la République.
Leur valeur ne se mesure pas exclusivement en recettes monétaires.
Mais ces missions elles-mêmes exigent des capacités durables.
Une école construite sans enseignants, un hôpital sans personnel ni équipements fonctionnels ou une infrastructure publique sans entretien illustrent une même défaillance : la confusion entre la réalisation matérielle et la fonction effectivement assurée.
La responsabilité budgétaire ne devrait donc pas s’arrêter à la justification des dépenses. Elle devrait également porter sur l’effectivité des missions financées.
III. LE TROISIEME PECHE : INAUGURER DES INVESTISSEMENTS SANS ORGANISER LEUR CONTINUITE
Le développement est fréquemment présenté à travers les ouvrages réalisés, les équipements acquis et les projets inaugurés.
Cette approche privilégie l’acte de construction.
Or une infrastructure ne devient une capacité nationale que lorsqu’elle peut remplir durablement la fonction pour laquelle elle a été créée.
Une centrale électrique exige des équipements entretenus, des compétences techniques, des conditions d’exploitation appropriées et des réseaux capables d’acheminer l’énergie produite.
Une usine dépend de ses approvisionnements, de ses moyens énergétiques, de sa maintenance et de ses débouchés.
Une infrastructure routière doit être entretenue pour conserver son utilité.
Un réseau d’irrigation ne peut produire durablement ses effets sans une organisation de gestion et de maintenance.
La succession des investissements interrompus, des équipements dégradés et des projets partiellement fonctionnels invite ainsi à une interrogation fondamentale sur notre manière de décider et de financer.
Pourquoi sommes-nous parfois capables de mobiliser les ressources nécessaires à la construction, mais insuffisamment organisés pour financer l’exploitation, l’entretien et le renouvellement ?
Il faut rompre avec une conception de l’investissement dans laquelle la responsabilité politique s’achève à l’inauguration.
L’inauguration d’une infrastructure ne constitue pas la preuve de sa réussite. Sa réussite se vérifie dans le service qu’elle rend et dans sa capacité à continuer de le rendre.
Cette distinction devrait guider désormais tout investissement public stratégique.
- LE QUATRIEME PECHE : ADMINISTRER LE PATRIMOINE PUBLIC SANS VERITABLE RESPONSABILITE FIDUCIAIRE
Le patrimoine public appartient à la République ou aux personnes publiques légalement titulaires des biens concernés.
Il n’appartient pas personnellement aux autorités chargées de l’administrer.
Cette distinction paraît élémentaire.
Elle constitue pourtant l’une des garanties les plus importantes de l’État de droit économique.
Administrer un bien n’est pas en devenir propriétaire.
L’occuper n’autorise pas nécessairement à l’acquérir.
L’affecter à un service ne donne pas automatiquement le droit de l’aliéner.
L’exercice d’une fonction politique ne constitue pas un titre d’appropriation.
L’histoire congolaise invite à accorder une attention particulière aux conditions dans lesquelles les biens publics ont été inventoriés, affectés, transférés, cédés ou abandonnés.
Il ne s’agit pas de remettre indistinctement en cause tous les droits constitués au fil du temps.
La sécurité juridique et la protection de la propriété légitime doivent être garanties.
Mais la République doit pouvoir établir l’origine, la destination et les conditions légales des grandes opérations touchant son patrimoine.
Le patrimoine public n’est pas une réserve de privilèges à distribuer.
Il constitue un ensemble de biens et de capacités dont les gestionnaires sont responsables devant la Nation.
Cette responsabilité devrait reposer sur une règle simple :
Aucune autorité ne peut disposer du patrimoine public comme d’un patrimoine personnel.
La transparence des opérations, la traçabilité des décisions, le contrôle des cessions et les mécanismes de responsabilité doivent donner à cette règle une portée effective.
- LE CINQUIEME PECHE : CONTRACTER DES DETTES SANS MESURER SUFFISAMMENT LES OBLIGATIONS TRANSMISES
L’endettement n’est pas nécessairement un signe de mauvaise gestion.
Une République peut légitimement emprunter pour construire des infrastructures, financer certains investissements ou répondre à des circonstances exceptionnelles.
Mais une dette constitue toujours une obligation.
Elle mobilise des ressources présentes contre l’engagement de ressources futures.
La question fondamentale n’est donc pas seulement de savoir combien l’État peut emprunter.
Elle consiste à déterminer ce que l’emprunt permettra d’obtenir et dans quelles conditions il sera remboursé.
Une dette finançant une infrastructure utile peut demeurer dangereuse lorsque les moyens de remboursement sont insuffisants.
Inversement, certaines dépenses qui ne créent pas directement de revenus peuvent être légitimes et nécessaires à la continuité des fonctions publiques.
Il faut par conséquent distinguer trois dimensions : l’utilité du financement, la capacité de remboursement et les obligations transmises.
À ces exigences s’ajoute celle de la transparence.
La Nation doit pouvoir connaître les principaux engagements contractés en son nom, leurs coûts, leurs échéances et les risques qui leur sont associés.
Les garanties publiques et les engagements conditionnels susceptibles de peser sur les finances nationales doivent également faire l’objet d’une surveillance appropriée.
La dette ne doit pas devenir le moyen par lequel une génération consomme des ressources en laissant à la suivante des obligations sans capacités correspondantes.
Le Dialogue national devrait consacrer la soutenabilité et la transparence de l’endettement public parmi les principes fondamentaux de la responsabilité économique.
- LE SIXIEME PECHE : CONSOMMER LES REVENUS DES RESSOURCES EPUISABLES SANS PREPARER SUFFISAMMENT L’APRES-EXTRACTION
L’exploitation des ressources non renouvelables soulève une question particulière.
Lorsqu’une ressource minérale est extraite, la quantité demeurant disponible dans le gisement diminue.
Les revenus obtenus peuvent financer les missions publiques, soutenir l’économie et améliorer les conditions de vie.
Mais ils ne reconstituent pas la ressource consommée.
Il existe donc une différence fondamentale entre un revenu provenant d’une activité renouvelable et celui résultant de l’épuisement progressif d’un patrimoine naturel.
La gestion de ces revenus doit intégrer une responsabilité de transformation.
Une part de la richesse tirée des ressources épuisables doit contribuer, conformément aux règles constitutionnelles et légales, à la constitution de capacités susceptibles de survivre à leur exploitation.
Ces capacités peuvent prendre des formes différentes : infrastructures durables, compétences scientifiques et techniques, systèmes productifs diversifiés, restauration environnementale et autres patrimoines transmissibles.
Cette orientation ne signifie pas qu’il faudrait immobiliser tous les revenus extractifs dans des placements financiers.
Elle signifie qu’une République responsable ne peut apprécier l’exploitation d’une ressource épuisable uniquement à partir de ses recettes immédiates.
La question essentielle devient alors :
Que restera-t-il lorsque la ressource aura été consommée ?
Si la réponse se limite à des installations abandonnées, à des territoires dégradés, à des dépendances persistantes et à des engagements financiers, la richesse extraite n’aura pas suffisamment contribué à la continuité nationale.
VII. LE SEPTIEME PECHE : CONFONDRE LA DECENTRALISATION FINANCIERE AVEC LA CONSTITUTION DES CAPACITES TERRITORIALES
La République démocratique du Congo est un État unitaire et indivisible.
Ses provinces et ses entités territoriales décentralisées participent à la vie économique nationale dans le cadre des compétences que leur reconnaît la Constitution.
La question de leurs ressources financières est fondamentale.
Il ne saurait exister de décentralisation effective si les autorités territoriales ne disposent pas des moyens nécessaires à l’exercice de leurs compétences.
Mais le transfert de ressources, à lui seul, ne constitue pas une garantie de développement.
Une province peut recevoir des moyens financiers sans disposer des compétences, des infrastructures, des mécanismes de contrôle ou des capacités d’organisation nécessaires à leur utilisation efficace.
Inversement, certains investissements territoriaux peuvent produire des effets dépassant les limites d’une seule province.
La réforme des finances publiques doit donc articuler les garanties de répartition des ressources, la solidarité territoriale, la péréquation et la constitution des capacités.
Une province ne devient pas économiquement forte uniquement parce qu’elle reçoit davantage de crédits.
Elle le devient lorsqu’elle peut transformer ses ressources en services, en infrastructures fonctionnelles, en compétences et en activités productives durables.
La décentralisation doit être une décentralisation des capacités, et non seulement une décentralisation des dépenses.
Ce principe doit cependant s’accompagner du respect strict des engagements constitutionnels de financement des provinces et des entités territoriales décentralisées.
L’exigence de capacité ne peut servir de prétexte pour priver les territoires des ressources auxquelles ils ont droit.
VIII. LE HUITIEME PECHE : GOUVERNER SANS MEMOIRE ECONOMIQUE DES RESULTATS
Une République qui ne conserve pas la mémoire de ses décisions et de leurs conséquences se condamne à répéter certaines erreurs.
Or la connaissance économique ne se limite pas à l’établissement de statistiques générales.
Elle exige également une mémoire des trajectoires concrètes.
Qu’est devenu tel projet agricole ?
Pourquoi telle usine a-t-elle cessé de fonctionner ?
Quelles capacités avaient été effectivement créées ?
Quels équipements ont disparu ?
Quelles compétences ont été perdues ?
Quelles conditions permettraient une réhabilitation ?
Quelles expériences ont réussi, et pourquoi ?
L’histoire économique congolaise contient un patrimoine considérable d’expériences, de programmes, d’institutions et d’investissements.
Certains ont été maintenus.
D’autres ont été interrompus, abandonnés ou relancés.
D’autres encore sont demeurés au stade de l’annonce ou de la planification.
Ces trajectoires doivent être distinguées.
Une République capable doit posséder les moyens institutionnels de connaître ce qu’elle a entrepris, ce qu’elle a réellement accompli et ce qu’elle a perdu.
Elle doit pouvoir relier la décision aux moyens engagés, les moyens aux réalisations, les réalisations aux fonctions et les fonctions aux résultats.
Le retour d’expérience ne doit pas se limiter à l’accumulation de rapports.
Il doit servir à améliorer les décisions futures.
Un État qui ne connaît pas les causes de ses échecs ne possède pas encore la pleine capacité de les corriger.
- LA VERITABLE REFORME : PASSER DU CONTROLE DES DEPENSES AU GOUVERNEMENT DES CAPACITES
Les finances publiques sont traditionnellement appréciées à travers les autorisations budgétaires, les recettes, les dépenses, les soldes et les engagements.
Ces instruments demeurent indispensables.
Il serait absurde de les abandonner.
Mais ils ne suffisent pas à établir ce que la République devient effectivement capable de faire.
Une comptabilité peut retracer régulièrement les dépenses sans rendre pleinement compte de la disparition progressive des capacités qu’elles étaient destinées à préserver.
Un budget d’investissement peut augmenter tandis que certaines infrastructures continuent de se dégrader.
Des recettes importantes peuvent être encaissées sans produire une diversification économique suffisante.
Il faut donc compléter les instruments traditionnels par une connaissance des patrimoines, des capacités et de leur évolution.
Cela suppose de distinguer quatre niveaux de responsabilité publique.
La légalité : les ressources ont-elles été mobilisées et engagées conformément aux compétences et aux règles applicables ?
La régularité : les procédures de gestion et de contrôle ont-elles été respectées ?
L’effectivité : les services, équipements et capacités attendus ont-ils réellement été obtenus ?
La continuité : ces résultats peuvent-ils être maintenus, entretenus, renouvelés et transmis ?
Ces quatre niveaux ne s’opposent pas.
Ils constituent les dimensions complémentaires d’une même responsabilité.
L’effectivité ne saurait justifier l’illégalité.
Mais la régularité formelle ne saurait tenir lieu de résultat.
C’est cette articulation que nous proposons de placer au fondement d’une nouvelle gouvernance économique.
- CE QUE LE DIALOGUE NATIONAL DEVRAIT DECIDER
Le Dialogue national ne devrait pas se limiter à discuter de la répartition des fonctions politiques ou de la réforme des institutions.
Il devrait également traiter de la manière dont la République produit, conserve et transmet ses capacités économiques.
Sans cette dimension, la refondation risquerait de modifier les détenteurs du pouvoir sans transformer suffisamment les mécanismes de gestion de la richesse nationale.
Nous proposons que le Dialogue national retienne un engagement constitutionnel et institutionnel fondé sur huit exigences.
Première exigence : faire de la responsabilité fiduciaire un principe effectif de gestion des ressources et des patrimoines publics.
Deuxième exigence : garantir la traçabilité des recettes, des dépenses, des engagements financiers et des opérations significatives portant sur les biens publics.
Troisième exigence : soumettre les grands investissements publics à une évaluation des capacités effectivement constituées et des conditions de leur maintien.
Quatrième exigence : organiser la maintenance et le renouvellement des infrastructures essentielles dès la décision d’investissement.
Cinquième exigence : assurer la transparence et la soutenabilité des principaux engagements de dette publique, y compris des risques financiers significatifs qui leur sont associés.
Sixième exigence : consacrer la conversion d’une part de la richesse issue des ressources non renouvelables en patrimoines et capacités transmissibles, conformément aux obligations constitutionnelles.
Septième exigence : garantir le financement effectif des provinces et des entités territoriales décentralisées, tout en renforçant leurs capacités de gestion, d’investissement et d’évaluation.
Huitième exigence : instituer une mémoire nationale des projets et des capacités permettant de connaître les réalisations, les interruptions, les pertes, les restaurations et les enseignements des expériences économiques publiques.
Ces exigences ne supposent pas nécessairement la création de nouvelles administrations.
Elles supposent d’abord que les institutions existantes remplissent leurs fonctions dans un cadre de responsabilité, de continuité et de contrôle clairement établi.
L’objectif n’est pas de multiplier les structures.
Il est de rendre la République effectivement capable.
CONCLUSION — LA RICHESSE D’UNE NATION SE JUGE A CE QU’ELLE TRANSMET
La République démocratique du Congo ne manque pas seulement de moyens financiers.
Elle souffre aussi de difficultés structurelles dans la transformation des ressources disponibles en capacités durables.
Il serait toutefois erroné de conclure que toutes ses difficultés économiques procèdent exclusivement de fautes de gestion interne.
Les conflits, les rapports économiques internationaux, les contraintes géographiques, les transformations des marchés et les héritages historiques ont également pesé sur sa trajectoire.
Mais reconnaître ces contraintes ne dispense pas la République d’examiner ses propres responsabilités.
Une Nation ne maîtrise pas toujours les circonstances auxquelles elle est confrontée.
Elle demeure néanmoins responsable de la manière dont elle connaît ses ressources, organise ses institutions, décide de ses investissements et apprend de ses expériences.
La refondation ne peut donc pas être réduite à la proclamation de nouvelles ambitions.
Elle doit transformer la manière même dont la République comprend et exerce sa responsabilité économique.
Il ne suffira plus de demander combien l’État a encaissé.
Il faudra demander ce qu’il a permis de construire.
Il ne suffira plus de demander combien il a dépensé.
Il faudra demander quelles fonctions ont été effectivement assurées.
Il ne suffira plus de demander combien il a emprunté.
Il faudra demander quelles obligations et quelles capacités il transmet.
Il ne suffira plus de proclamer la richesse du sous-sol congolais.
Il faudra établir ce que cette richesse permet de constituer à la surface, dans les territoires, les institutions et les capacités humaines.
La question décisive pour la République n’est donc pas seulement : QU’AVONS-NOUS REÇU ET CONSOMMÉ ?
Elle est aussi : QU’AVONS-NOUS CRÉÉ, QU’AVONS-NOUS PRÉSERVÉ ET QUE LAISSERONS-NOUS À CEUX QUI VIENDRONT APRÈS NOUS ?
C’est à cette interrogation que devrait répondre une véritable refondation économique et financière de l’État congolais.
Car une République ne devient pas capable par la seule abondance de ses ressources.
Elle le devient lorsqu’elle sait transformer les richesses dont elle dispose en capacités qu’elle peut entretenir, renouveler et transmettre.