La semaine dernière, dans une tribune consacrée à l’initiative du gouverneur de la Banque centrale, André Wameso, de replacer la statistique au centre de la lecture de l’économie congolaise, je relevais déjà une anomalie institutionnelle difficile à ignorer. La BCC peut naturellement produire les statistiques nécessaires à l’exercice de ses missions monétaires et financières, sans devenir pour autant l’institution chargée de penser à la place du ministère du Plan la connaissance statistique générale du pays. Lorsque la Banque centrale commence à occuper cet espace avec suffisamment d’assurance pour donner l’impression qu’elle supplée le Plan dans sa propre fonction intellectuelle, le problème dépasse Wameso lui-même. Il révèle surtout combien Guylain Nyembo et son ministère avaient laissé vacant un terrain qui aurait dû constituer l’une de leurs raisons d’être.
Quelques jours plus tard, Guylain Nyembo apparaît tambour battant avec le RGPH-2 et le lancement de la cartographie censitaire à Kinshasa, accompagné d’un slogan aussi juste qu’insuffisante selon laquelle mieux connaître la population permettrait de mieux planifier et de mieux gouverner.
Une nation enfermée dans le lancement permanent
Depuis le recensement de 1984, la RDC a déjà annoncé à plusieurs reprises son intention de compter sa population. Sous Mobutu, un nouveau dénombrement devait précéder le référendum constitutionnel et les élections prévues en 1997, sans jamais voir le jour. Après le décret de 2009 instituant le deuxième Recensement général de la population et de l’habitat, le RGPH-2 a connu d’autres relances, réorganisations, opérations préparatoires et calendriers successifs, jusqu’à une phase engagée en 2015 qui permettait encore d’annoncer des résultats pour juillet 2016. Quarante-deux ans après le dernier dénombrement effectif, la RDC ne manque ainsi ni d’annonces, ni de dispositifs, ni de nouvelles échéances. Ce qui lui manque relève encore de l’essentiel, un résultat national achevé, vérifiable et suffisamment robuste pour devenir une véritable base de décision publique.
La guerre, les contraintes budgétaires, l’inaccessibilité de certaines zones et la fragilité administrative de l’État compliquent déjà un exercice qui exige continuité, homogénéité méthodologique et discipline institutionnelle. Plus préoccupant encore, chaque changement à la tête du ministère du Plan donne l’impression que le RGPH-2 revient avec une nouvelle impulsion, un nouveau calendrier, une nouvelle équipe et parfois presque une nouvelle mémoire administrative. Un recensement national ne devrait pas renaître politiquement à chaque ministre. Il devrait survivre aux ministres, aux gouvernements et aux changements de priorité, précisément parce qu’il appartient à l’architecture permanente de l’État et non au bilan personnel de celui qui en annonce la relance.
La statistique frappe à la porte sans s’annoncer
À Kinshasa, 1 868 cartographes seraient mobilisés pour repérer les bâtiments, localiser les ménages et préparer les futures zones de dénombrement. Derrière l’apparente banalité administrative des tablettes, badges, coordonnées géographiques et formulaires se trouve pourtant une condition beaucoup moins technique, l’acceptation sociale de l’opération. Avant qu’une donnée soit collectée, encore faut-il que l’habitant comprenne qui se présente devant lui, au nom de quelle institution, dans quel but et avec quelles garanties.
Cette confiance relève pleinement de la méthodologie. Un ménage mal informé, volontairement absent ou persuadé que l’agent agit pour le fisc, les élections, le foncier ou une autre forme de contrôle introduit une fragilité dès l’amont. La cartographie construit le cadre à partir duquel la population sera ensuite dénombrée. Une méfiance non anticipée devient ainsi une source d’omission, de sous-couverture ou de données incomplètes avant même l’administration du premier questionnaire.
Tout donne l’impression que Guylain Nyembo pense encore le recensement selon une grammaire de diktat héritée de 1984, celle d’un État qui décide, déploie ses agents et considère que la population suivra. Cette logique verticale correspondait davantage à une administration fonctionnant par injonction qu’à une opération statistique moderne fondée sur la transparence, l’explication, la vérification, la protection des données et l’adhésion sociale. Le citoyen ne devrait plus être traité comme un simple objet du comptage, il devrait être préparé à devenir un participant conscient à la production du chiffre.
L’État sait équiper ses agents, standardiser ses procédures et organiser leur déploiement. Le citoyen aurait dû être préparé avec la même rigueur, bien avant leur arrivée. Il devrait déjà savoir comment authentifier l’agent, ce que celui-ci vient observer, quelles données sont enregistrées, quelles informations restent hors du champ de l’opération, combien de temps dure l’exercice et vers quelle autorité se tourner en cas de doute. Une sensibilisation tardive accompagne le déploiement, elle ne remplace pas la préparation sociale qui devait le précéder.
Guylain Nyembo n’a pas compris que le premier instrument d’un recensement n’est ni la tablette du cartographe ni la précision du logiciel utilisé, c’est la confiance de celui qui ouvre sa porte. Déployer la capacité technique avant d’avoir consolidé cette confiance revient à confondre visibilité administrative et qualité statistique. Le ministre du Plan a voulu montrer que l’État était prêt à entrer sur le terrain, alors qu’il fallait d’abord s’assurer que la population était prête à le recevoir.
Le chiffre est déjà arrivé avant le recensement
L’État parle d’environ 127 millions d’habitants comme d’un ordre de grandeur presque installé dans le paysage public. Les ministères calculent des ratios, les besoins scolaires et sanitaires sont projetés, les budgets sont parfois ramenés à l’habitant, alors que ce chiffre demeure une estimation et non le résultat d’un nouveau dénombrement national. Le problème n’est pas qu’un État utilise des projections démographiques. Tous le font entre deux recensements. La faiblesse congolaise tient au temps écoulé depuis la dernière base réellement observée.
Une projection sur cinq ou dix ans prolonge encore un instrument statistique vivant. Une projection sur quarante-deux ans finit par accumuler les hypothèses sur les naissances, les décès, les migrations internes, l’émigration, les déplacements provoqués par les conflits, l’urbanisation accélérée et les transformations territoriales. À mesure que le temps passe, le chiffre peut rester plausible tout en devenant méthodologiquement plus fragile, parce qu’il repose sur une base qui s’éloigne de plus en plus de la population réellement observée.
Les 127 millions peuvent être proches de la réalité sans devenir pour autant une certitude statistique. Un chiffre ne gagne pas en solidité parce qu’il est répété dans les discours officiels, repris dans les documents internationaux ou transformé en dénominateur dans les présentations administratives. Il devient solide lorsque l’on sait précisément comment il a été construit, à partir de quelles hypothèses, avec quelles corrections et avec quel niveau d’incertitude.
La RDC se retrouve ainsi dans une situation presque ironique, elle connaît déjà le chiffre autour duquel elle organise une partie de son action publique avant d’avoir accompli l’opération censée le vérifier. Le RGPH-2 ne devra pas seulement produire un nouveau total national. Il devra aussi révéler à quel point le chiffre de 127 millions décrivait réellement le pays que l’État prétendait déjà connaître.
Cartographier n’est pas recenser
La cartographie censitaire prépare le RGPH-2, elle ne le réalise pas. Elle localise les habitations, organise les zones de dénombrement et réduit le risque d’oubli territorial. Elle construit l’espace dans lequel les Congolais seront ensuite comptés. Présenter cette étape comme le « lancement du recensement » brouille pourtant une distinction essentielle entre préparer le comptage et produire effectivement le chiffre national attendu depuis 1984.
Cette imprécision n’est pas anodine. Dans un processus déjà marqué par des décennies de relances, de calendriers repoussés et de préparatifs interrompus, chaque mot devrait correspondre à une étape mesurable. Une cartographie réussie ne vaut pas encore recensement, pas davantage qu’un plan de route ne vaut arrivée. La crédibilité du RGPH-2 commencera lorsque les personnes auront été effectivement dénombrées, que les omissions et doubles comptes auront été évalués et que les écarts territoriaux auront été documentés.
La RDC doit surtout éviter de célébrer une infrastructure préparatoire comme un résultat statistique. Cartographier permet de savoir où compter. Recenser exige de savoir qui a été compté, selon quelles règles, avec quelle couverture et avec quelle marge d’erreur. Après quarante-deux ans, la différence entre les deux ne relève plus du vocabulaire, elle relève de la crédibilité même de l’État.
Dans les conditions actuelles, la carte vieillira avant le recensement
Kinshasa concentre une fragilité qui dépasse largement la capitale. Son expansion combine lotissements formels, occupations spontanées, densification des parcelles, constructions nouvelles et mobilité permanente des ménages, souvent bien avant que l’administration n’enregistre ces transformations. À cela s’ajoutent les lotissements initiés par des chefs coutumiers, les redécoupages informels, les changements d’affectation et les modifications d’occupation qui s’opèrent parfois sans codification administrative stable. Lubumbashi, Goma, Bukavu, Mbuji-Mayi, Kisangani et de nombreuses villes intermédiaires connaissent, à des rythmes différents, la même urbanisation faiblement planifiée. La cartographie censitaire affronte ainsi moins un territoire stable qu’un espace humain continuellement recomposé, dont la réalité évolue plus vite que les instruments administratifs chargés de l’ordonner et de le décrire.
Le risque apparaît lorsque la précision géographique est confondue avec la précision démographique. Une zone peut être parfaitement dessinée, codifiée et géolocalisée tout en décrivant mal la population qui l’occupe. Dans des quartiers sans adressage stable, des extensions urbaines apparues hors planification ou des parcelles où plusieurs ménages se superposent derrière une même entrée, le code fonctionne alors mieux que la réalité qu’il prétend représenter.
À l’échelle nationale, l’écart devient plus sérieux encore. La RDC rassemble des métropoles en croissance rapide, des territoires ruraux faiblement desservis, des bassins miniers en mouvement, des populations déplacées par les conflits et des espaces où la présence administrative reste intermittente. Le RGPH-2 devra pourtant produire un chiffre national cohérent à partir de conditions d’observation profondément inégales. Son enjeu n’est pas seulement de découper le territoire en unités statistiques, il est de garantir que ces unités correspondent encore aux populations réellement présentes lorsque viendra le moment de compter.
Une carte exacte aujourd’hui peut devenir insuffisante demain. Lorsque les quartiers précèdent les rues reconnues, que les constructions précèdent leur enregistrement et que les migrations précèdent les fichiers administratifs, la cartographie révèle davantage qu’un déficit de localisation. Elle expose la distance entre le territoire que l’État croit administrer et celui que les Congolais sont déjà en train de fabriquer.
Mécanisme d’actualisation ?
Une carte censitaire n’a de valeur que tant qu’elle ressemble encore au territoire qu’elle prétend organiser. À Kinshasa, cette ressemblance se dégrade rapidement. La ville s’étend, se densifie, absorbe de nouveaux ménages, transforme l’usage de ses parcelles et fait émerger des espaces habités avant que l’administration n’en stabilise l’adressage, les limites ou même l’existence dans ses propres fichiers. Entre la cartographie actuelle et le dénombrement prévu plusieurs mois plus tard, une partie de la capitale aura déjà changé. L’enjeu n’est pas seulement l’exactitude de la carte aujourd’hui, mais la garantie qu’elle ne sera pas déjà dépassée demain.
Le RGPH-2 révèle alors une faiblesse méthodologique plus profonde. Une cartographie produite aujourd’hui exige un mécanisme d’actualisation permanent jusqu’au dénombrement. Nouvelles constructions, densification, changements d’usage, déplacements de ménages, occupations récentes de parcelles et redécoupages informels ne relèvent pas du détail urbain. Chacun introduit un risque d’omission, de double comptage ou de mauvaise affectation territoriale. Une carte numériquement propre peut ainsi devenir statistiquement fausse simplement parce que le territoire a continué à évoluer pendant que l’administration considérait son travail comme achevé.
Le problème devient plus sérieux encore lorsqu’on passe de Kinshasa à l’ensemble de la RDC. Une méthode relativement maîtrisable dans une commune de la capitale devra conserver sa cohérence dans des territoires ruraux immenses, des bassins miniers à forte mobilité, des zones de déplacement forcé et des espaces où la guerre affaiblit jusqu’à la présence administrative. Additionner ensuite ces réalités sous un même chiffre national ne les rend pas automatiquement comparables. Le RGPH-2 devra démontrer que l’inégalité des conditions de terrain n’a pas produit une inégalité invisible dans la qualité des données.
Sans mécanisme d’actualisation clairement exposé, la RDC prend le risque de construire en 2026 un cadre censitaire déjà en retard sur le pays qu’elle prétendra compter en 2027.
Universalité et simultanéité conceptuelle
Un recensement national n’est pas crédible parce qu’il produit un total impressionnant. Il l’est lorsque chaque personne intégrée dans ce total l’a été selon une définition commune de la résidence, autour d’une même référence temporelle et selon des règles suffisamment homogènes pour rendre les résultats comparables. La RDC aurait dû placer cette architecture méthodologique au centre du lancement, en expliquant publiquement comment seront traités les déplacés internes, les réfugiés, les Congolais établis à l’étranger, les sans-abri, les ménages absents, les camps et les territoires auxquels l’administration accède difficilement. Tant que ces règles restent enfouies dans les documents techniques, l’État demande au public de faire confiance à un chiffre dont il ne connaît pas encore les conditions de fabrication.
L’universalité et la simultanéité conceptuelle ne relèvent pas d’un luxe académique. Elles constituent la charpente du chiffre national. Additionner Kinshasa, Goma, Bunia, Matadi, Kisangani ou Tshikapa n’a de sens que lorsque l’on compte la même réalité, avec les mêmes définitions et dans un cadre temporel cohérent. Une population directement visitée dans une province et une population largement estimée dans une autre ne deviennent pas comparables par simple addition. Un total national peut être mathématiquement exact et statistiquement hétérogène.
La RDC rend cet enjeu encore plus difficile par la nature même de son territoire. Les déplacements forcés, les zones sous contrôle armé, les migrations minières, les frontières poreuses et les mobilités urbaines brouillent continuellement la notion de résidence habituelle. Le RGPH-2 ne devra pas seulement produire un chiffre, il devra démontrer que les méthodes différentes imposées par le terrain n’ont pas fabriqué plusieurs qualités de population réunies artificiellement sous une seule valeur nationale.
Il manque enfin l’élément que les discours officiels évitent le plus facilement, la mesure de l’erreur. Aucun recensement sérieux ne mérite confiance parce qu’il prétend avoir compté tout le monde parfaitement. Il la mérite parce qu’il sait mesurer ses omissions, ses doubles comptes et ses défauts de couverture.
Un pays ne devrait pas redécouvrir sa population tous les quarante ans
Le véritable échec congolais ne tient pas seulement aux quarante-deux années écoulées depuis le dernier recensement. Il tient au fait qu’entre deux opérations nationales, l’État perd progressivement la trace démographique de la société qu’il prétend administrer. Il sait imparfaitement qui naît, qui meurt, qui migre, qui change de commune, quelle ville explose, quel territoire se vide, où la guerre déplace les ménages et où l’économie en attire de nouveaux. À ce niveau, l’ignorance démographique n’est plus un problème de statisticiens. Elle devient une distorsion économique, parce qu’un État qui connaît mal sa population finit par construire trop tard, budgétiser à l’aveugle et répartir ses ressources selon des rapports de forces plutôt que selon des besoins mesurés.
La RDC a besoin d’un système démographique permanent, pas d’un grand exercice coûteux tous les quarante ans. État civil, naissances, décès, migrations, fichiers administratifs, enquêtes régulières, cartographie actualisée et projections territoriales devraient fonctionner comme une même infrastructure de connaissance. Sans cette continuité, le pays risque d’acheter en 2027 un meilleur dénominateur, puis de le laisser se détériorer jusqu’à retrouver quelques années plus tard les mêmes approximations qu’il prétend aujourd’hui corriger. Dépenser près de 200 millions de dollars pour connaître sa population n’a de sens économique que si cette dépense évite ensuite à l’État de recommencer périodiquement à financer sa propre ignorance.
La question dépasse Guylain Nyembo et même le ministère du Plan. Elle touche à la qualité de l’État, à sa capacité de transformer l’information en allocation rationnelle des ressources. Un pays qui connaît mal sa population mesure mal ses besoins, calcule mal ses dépenses par habitant, compare mal ses provinces et ouvre la porte à une redistribution publique façonnée par l’influence politique, la visibilité médiatique ou la proximité avec le pouvoir. Dans un État moderne, la statistique n’est pas une annexe de l’administration. Elle est l’infrastructure invisible qui discipline le budget, réduit l’arbitraire territorial et oblige la dépense publique à répondre davantage aux réalités mesurées qu’aux équilibres politiques du moment.
Un recensement donnera à la RDC un chiffre à une date donnée. Il ne donnera pas automatiquement à l’État la capacité de savoir, l’année suivante, qui est né, qui est mort, qui a quitté Beni pour Goma, qui a quitté le Kasaï pour Kinshasa et quelle ville vient d’ajouter cent mille habitants sans ajouter une école, un centre de santé ou un kilomètre d’égout. Après quarante-deux ans, le succès d’un véritable recensement, et non d’une cartographie préparatoire trop rapidement élevée au rang de résultat, ne se mesurera pas seulement au nombre finalement publié. Il se mesurera à la capacité de la RDC à ne plus devoir, dans vingt ou quarante ans, dépenser une nouvelle fortune pour redécouvrir une population que l’État aurait dû connaître en continu avant même de prétendre organiser sa sécurité sociale, sa sécurité économique et son développement. Encore faudra-t-il l’expliquer aux Congolais, une pédagogie de plus à ajouter à la longue liste de ce que l’État aurait dû depuis longtemps rendre intelligible à ceux qu’il gouverne.
Jo M. Sekimonyo, PhD
Chancelier de l’Université Lumumba
Économiste politique hétérodoxe