Le débat sur la révision de la Constitution s’est progressivement imposé au cœur de la vie politique congolaise. Certains estiment qu’elle est devenue nécessaire afin d’accorder au président Tshisekedi davantage de temps et de moyens pour mettre en œuvre son programme. D’autres redoutent qu’une telle réforme n’ouvre la voie à une concentration excessive du pouvoir et, à terme, à une dérive autoritaire en RDC. D’autres encore soulignent que certaines réformes économiques, institutionnelles ou électorales exigent effectivement une révision du texte fondamental, sans toutefois rappeler que cette réflexion avait déjà été formulée il y a plus de deux ans dans le projet de Constitution que nous avions soumis.
Une question plus fondamentale relevant de l’économie politique demeure largement absente du débat entre les « oui » et les « non ». Identifier le véritable problème de la Constitution actuelle constitue le préalable indispensable à toute réforme sérieuse. Sans un diagnostic clair des faiblesses réelles du système constitutionnel, toute révision risque de corriger le texte sans corriger le problème et, pire encore, de faire une nouvelle fois fausse route en suivant la mauvaise boussole.
Une Constitution constitue avant tout la norme fondamentale de l’ordre social, économique et politique. Elle fonde la légitimité de l’action publique et établit le cadre juridique auquel sont soumises l’ensemble des institutions de l’État. Sa fonction ne se limite pas à répartir les compétences et à organiser les pouvoirs. Elle vise également à encadrer leur exercice en les assujettissant à des règles contraignantes et opposables.
L’épreuve des faits
L’article 27 de la Constitution ne laisse pourtant guère place à l’ambiguïté. Il reconnaît à chaque citoyen le droit d’adresser des pétitions aux autorités publiques et impose à celles-ci l’obligation d’y répondre dans un délai de trois mois. Cette disposition ne relève pas d’une simple procédure administrative. Elle consacre un instrument de participation démocratique destiné à maintenir un lien institutionnel entre les gouvernants et les gouvernés au-delà des échéances électorales.
C’est dans cet esprit qu’entre le 21 octobre et le 26 novembre 2024, j’ai soumis plusieurs pétitions à la Présidence de la République, à l’Assemblée nationale et au Sénat. Elles portaient notamment sur la révision intégrale de la Constitution, la gouvernance économique, les réformes électorales, la dédollarisation du secteur public, la justice sociale ainsi que la crise humanitaire dans l’Est du pays. Les pétitions furent régulièrement enregistrées par les institutions destinataires. Toutefois, aucune réponse ne fut apportée dans le délai constitutionnel de trois mois, ni par la suite. Trois mois passèrent. Puis six. Puis douze. Le silence demeura total. Ce silence n’était pas seulement administratif. Il constituait également une absence d’exécution d’une obligation explicitement prévue par la Constitution.
Face à cette absence de réponse, j’ai introduit le 16 février 2026 devant la Cour constitutionnelle une requête en constatation de violation d’un droit constitutionnel. Cette démarche ne visait ni l’annulation d’une loi ni le règlement d’un conflit politique. L’objectif était d’obtenir une clarification sur la portée effective de l’article 27 de la Constitution. La question soumise à la Cour était simple. Lorsqu’une disposition constitutionnelle impose à la Présidence de la République, à l’Assemblée nationale et au Sénat de répondre aux pétitions citoyennes dans un délai déterminé, leur silence constitue-t-il une violation de la Constitution ou non? En définitive, il s’agissait de savoir si le droit de pétition est un droit constitutionnel pleinement opposable aux institutions publiques ou s’il demeure une garantie théorique dont la méconnaissance n’entraîne aucune conséquence juridique.
La réponse que la Cour n’a pas donnée
La réponse de la Cour constitutionnelle fut aussi succincte que significative. Elle ne s’est pas prononcée sur la conformité du comportement de la Présidence de la République, de l’Assemblée nationale et du Sénat à l’article 27 de la Constitution. La Cour s’est déclarée incompétente, estimant que le litige ne relevait pas des catégories d’actes soumises à son contrôle. La question de fond est ainsi demeurée sans réponse.
D’un point de vue constitutionnel, cette distinction revêt une importance considérable. Une décision d’incompétence ne valide ni n’invalide le comportement contesté. Elle laisse irrésolue la question de savoir si l’obligation constitutionnelle invoquée a été respectée et quelles conséquences juridiques devraient découler de sa méconnaissance éventuelle. En l’espèce, la Cour n’a donc pas déterminé si le silence institutionnel observé était compatible avec l’article 27 de la Constitution.
Cette abstention juridictionnelle soulève plusieurs interrogations théoriques et institutionnelles. Une obligation inscrite dans la Constitution produit-elle des effets juridiques opposables lorsqu’aucun mécanisme de contrôle ne permet d’en vérifier le respect ? Une omission ou une inaction des pouvoirs publics peut-elle constituer une violation de la Constitution au même titre qu’un acte positif contraire à celle-ci ? Plus fondamentalement encore, quelle est la portée normative d’une disposition constitutionnelle dont la méconnaissance ne peut faire l’objet d’aucun examen juridictionnel ?
Les motivations ayant conduit la Cour à retenir son incompétence demeurent naturellement du domaine de la délibération judiciaire. Les implications institutionnelles de cette position apparaissent néanmoins importantes. Reconnaître qu’un silence ou une omission des autorités publiques peut engager leur responsabilité constitutionnelle conduirait nécessairement à étendre le contrôle constitutionnel au-delà des seuls actes formels. En choisissant de ne pas se prononcer sur cette question, la Cour a retenu une conception restrictive de sa compétence. La procédure est ainsi close, mais l’interrogation constitutionnelle demeure entière. Au moment où la RDC s’interroge sur l’opportunité de réviser sa Constitution, une question subsiste : que vaut une obligation constitutionnelle lorsqu’aucune institution n’est en mesure d’en constater la violation ?
Ce que cette affaire révèle de la qualité démocratique des institutions
Cette affaire dépasse largement la question technique du droit de pétition. Elle invite à s’interroger sur la qualité du fonctionnement démocratique des institutions. Dans une démocratie constitutionnelle, la légitimité des pouvoirs publics ne repose pas uniquement sur l’élection ou sur la conformité formelle de leurs actes au droit. Elle repose également sur leur capacité à demeurer à l’écoute de la société, à répondre aux préoccupations qui leur sont adressées et à rendre compte de l’exercice de leurs responsabilités. Les mécanismes de participation citoyenne prévus par la Constitution participent directement à cette exigence de redevabilité démocratique.
Le droit de pétition occupe à cet égard une place particulière. Il constitue l’un des rares instruments permettant aux citoyens d’exercer un contrôle citoyen sur l’action publique entre deux échéances électorales. Son objectif n’est pas de transférer le pouvoir de décision aux citoyens, mais d’ouvrir un canal institutionnel par lequel ils peuvent soumettre des propositions, signaler des dysfonctionnements ou attirer l’attention des autorités sur des enjeux d’intérêt général. L’obligation constitutionnelle de répondre garantit que cette démarche reçoit une considération institutionnelle minimale et qu’elle ne demeure pas sans suite.
L’absence de réponse à une pétition soulève dès lors une question qui dépasse le cas individuel de son auteur. Une pétition peut contenir une proposition de réforme, une analyse critique d’une politique publique ou une contribution à un débat national. Lorsqu’une institution répond, elle expose son raisonnement, justifie ses choix et enrichit le débat public. Le dialogue démocratique peut alors se poursuivre, même en présence de désaccords. Le silence produit l’effet inverse. Les arguments ne sont ni discutés ni réfutés. Ils sont simplement écartés du processus délibératif, privant les citoyens d’une explication et les institutions d’une occasion de renforcer leur légitimité par la justification de leurs décisions.
Cette problématique revêt une importance particulière au moment où la RDC débat d’une éventuelle révision constitutionnelle. Une réforme du texte fondamental est souvent présentée comme un moyen d’améliorer le fonctionnement des institutions. Une telle ambition suppose toutefois que les mécanismes de participation et de contrôle citoyen déjà inscrits dans la Constitution soient effectivement appliqués.
Ce que cette affaire révèle de l’économie politique de la gouvernance congolaise
Les débats constitutionnels sont fréquemment réduits à des questions juridiques ou politiques. Ils constituent pourtant avant tout des questions d’économie politique, puisqu’ils déterminent les règles qui structurent les relations entre l’État, les citoyens et les détenteurs du pouvoir. Ils définissent également les mécanismes par lesquels l’information, les revendications et les propositions issues de la société parviennent aux centres de décision. La qualité de la gouvernance dépend en grande partie de la capacité des institutions à recevoir, traiter et intégrer ces informations dans l’élaboration des politiques publiques.
Pour l’illustrer, les réalités vécues par les agriculteurs, les entrepreneurs, les travailleurs, les chercheurs, les collectivités locales ou les organisations de la société civile ne remontent pas spontanément vers les décideurs. Elles doivent emprunter des mécanismes institutionnels capables de transformer l’expérience sociale en information utile à l’action publique. Le droit de pétition participe précisément de cette architecture. Il permet aux citoyens de signaler des problèmes, de proposer des réformes et d’attirer l’attention des autorités sur des enjeux qui pourraient autrement demeurer invisibles aux décideurs. Lorsqu’un tel mécanisme cesse de fonctionner, ce n’est pas seulement un droit citoyen qui s’affaiblit. C’est également la capacité d’apprentissage, d’adaptation et de correction de l’État qui se trouve réduite.
Les conséquences dépassent alors largement le cadre juridique. Une institution qui n’est plus tenue de répondre aux interpellations citoyennes n’est plus contrainte de confronter ses décisions à des analyses concurrentes ni de justifier ses omissions. Les erreurs de politique publique peuvent persister plus longtemps, les mécanismes de correction deviennent plus lents et les centres de décision tendent à fonctionner dans un environnement informationnel plus restreint. Dans un pays confronté simultanément aux défis de la modernisation économique, à la plus forte concentration d’extrême pauvreté au monde, à des niveaux élevés de chômage des jeunes, au désenclavement culturel et à la persistance de dynamiques de mobilisation armée, communautaire ou identitaire alimentées par l’exclusion économique et le déficit d’opportunités, la qualité de la gouvernance dépend directement de la capacité des institutions à écouter, apprendre, corriger leurs erreurs et s’adapter.
Une Constitution ne tire pas sa force uniquement des droits qu’elle proclame. Sa crédibilité repose également sur sa capacité à rendre les obligations constitutionnelles effectivement opposables aux détenteurs du pouvoir. Sous le prisme de l’économie politique, qui constitue le socle sur lequel reposent les institutions politiques, juridiques et administratives d’une nation, l’affaire de l’article 27 invite à s’interroger sur l’existence de mécanismes institutionnels capables de rendre les droits constitutionnels effectivement opposables et d’assurer le respect des obligations que la Constitution impose aux gouvernants.
Le dialogue qui aurait dû être déclenché
Plusieurs des réformes aujourd’hui discutées dans l’espace public figuraient déjà dans le projet de révision constitutionnelle que j’ai officiellement transmis à la Présidence de la République, à l’Assemblée nationale et au Sénat dans le cadre de mes pétitions citoyennes. Ce document traite notamment de gouvernance économique, d’organisation institutionnelle et de réforme électorale, y compris la suppression du système des candidatures par listes, la dédollarisation du secteur public ainsi que l’octroi aux citoyens du droit de révoquer leurs représentants avant l’expiration de leur mandat. Il propose également plusieurs corrections et clarifications du texte constitutionnel actuel destinées à favoriser le développement économique, la transformation sociale et la modernisation des institutions de la nation.
Des copies ont également été adressées à des partis politiques, à des organisations de la société civile et à des institutions religieuses. Ces propositions circulent donc dans l’espace public depuis plusieurs années, parfois sans que leur origine soit reconnue par ceux qui s’en réclament aujourd’hui. Leur présence dans les discussions actuelles montre que la difficulté ne réside pas dans l’absence d’idées ou de pistes de réforme, mais dans la tendance de certains entrepreneurs politiques et intellectuels à privilégier la paternité des propositions, le calcul politique ou le capital symbolique associé à leur promotion plutôt que leur examen critique. Une démocratie gagne pourtant davantage lorsque les idées sont évaluées pour leur pertinence que pour les intentions qui lui sont prêtées.
Ce que beaucoup semblent ne pas comprendre, y compris au sein du régime actuel, c’est qu’une réponse de la Présidence de la République, de l’Assemblée nationale ou du Sénat à ma pétition n’aurait pas nécessairement impliqué l’adhésion aux propositions formulées. Elle aurait toutefois permis d’engager un débat contradictoire sur leur pertinence, leurs limites et leurs conséquences. Les propositions auraient pu être acceptées, modifiées ou rejetées. Le débat constitutionnel actuel gagnerait probablement en clarté, en rigueur et, surtout, en qualité.
La question que le débat constitutionnel ne peut plus éviter
Lorsque certaines obligations constitutionnelles peuvent être ignorées sans justification ni mise en œuvre des mécanismes correctifs prévus par le texte lui-même, la question soulevée dépasse le strict champ du droit constitutionnel. Une telle situation révèle une faiblesse du contrat social et économique lui-même. Les règles censées s’imposer à tous cessent alors d’être perçues comme véritablement contraignantes pour ceux qui exercent le pouvoir. La Constitution perd alors sa force normative, ou on peut dire validité, au profit de rapports de pouvoir de fait, affaiblissant la confiance des citoyens, l’autorité des institutions et la prévisibilité indispensable à la vie économique.
L’enjeu soulevé par l’article 27 et par la décision de la Cour constitutionnelle de se déclarer incompétente dépasse largement le cadre du droit de pétition. Il touche à la nature même du contrat constitutionnel entre l’État et la société. Avant de modifier la Constitution, une question préalable mérite d’être posée. Les citoyens disposent-ils réellement des moyens nécessaires pour obtenir le respect des obligations qu’elle impose aux détenteurs du pouvoir ? À ce jour, l’enchaînement du silence des institutions concernées puis de la déclaration d’incompétence de la Cour constitutionnelle constitue un indice particulièrement fort que ces mécanismes ne permettent pas, en pratique, de rendre pleinement opposables aux gouvernants certaines obligations pourtant expressément prévues par la Constitution.
Si les citoyens ne peuvent obtenir une réponse ni des institutions auxquelles la Constitution impose une obligation, ni de la juridiction chargée d’en garantir le respect, en particulier de la Cour constitutionnelle, l’autorité morale de la Nation et la gardienne de la Constitution, alors la question fondamentale n’est plus seulement celle du comportement des gouvernants. Elle devient celle de la crédibilité et de l’effectivité même de l’arbitre constitutionnel à faire respecter le contrat social et économique sur lequel repose la légitimité de l’État. Dès lors, le président Tshisekedi devrait avancer l’argument suivant. Le véritable problème de la Constitution actuelle de la RDC réside dans la faiblesse, voire l’absence, des mécanismes institutionnels destinés à rendre ses dispositions effectivement opposables à lui-même ainsi qu’à tous ceux qui exercent le pouvoir. C’est précisément cette question que le débat constitutionnel actuel ne peut plus éviter.
Il convient également de souligner que, bien que la loi me reconnaisse le droit d’obtenir copie de l’arrêt de la Cour constitutionnelle, les démarches nécessaires pour y accéder demeurent particulièrement laborieuses. Cette difficulté d’accès aux décisions judiciaires soulève à son tour des interrogations relatives à la transparence institutionnelle et à l’effectivité des droits procéduraux des citoyens. Par ailleurs, la Cour constitutionnelle semble avoir abordé une question relevant davantage du contentieux administratif, alors qu’une requête en carence administrative était déjà pendante devant le Conseil d’État. Ce dernier devra notamment déterminer si le silence prolongé des institutions concernées constitue une carence administrative fautive et s’il convient d’ordonner à celles-ci de répondre. Reste à savoir s’il acceptera également d’éclairer la question plus fondamentale soulevée par l’article 27 ou s’il choisira, à son tour, de s’en écarter.
Jo M. Sekimonyo, PhD
Chancelier de l’Université Lumumba
Économiste politique hétérodoxe