Favoriser la transformation structurelle de l’Afrique grâce à des écosystèmes plus solides et à une politique industrielle plus intelligente
Malgré une amélioration des perspectives, la croissance en Afrique subsaharienne reste trop faible pour réduire la pauvreté ou créer des emplois à grande échelle. Avec plus de 620 millions de personnes qui rejoindront la population active d’ici 2050, une accélération marquée de la croissance sera nécessaire pour répondre à la demande d’emplois en forte hausse dans la région, notamment dans les secteurs de l’agroalimentaire, de la santé, de l’industrie manufacturière à valeur ajoutée, du tourisme et des infrastructures énergétiques. À ce jour, la plupart des nouveaux travailleurs continuent de trouver des emplois informels à faible productivité, tandis que les emplois salariés restent limités. La création d’emplois à grande échelle dépendra de la réduction du coût des transactions commerciales, afin de permettre aux entreprises de se développer et de favoriser l’émergence d’entreprises à forte croissance. Cela suppose de lever les contraintes fondamentales, notamment en améliorant les infrastructures et les compétences en renforçant l’environnement des affaires et en mobilisant les investissements privés.
Les perspectives à moyen terme restent en outre entravées par des taux d’investissement chroniquement faibles, aucun pays de la région ne dépassant le seuil de 25 % associé à une croissance soutenue à long terme. La faible augmentation du capital physique est aggravée par un développement insuffisant des compétences et des capacités. De même, la lente pénétration des technologies existantes dans la production continue de freiner les gains de productivité, restreignant ainsi davantage la capacité à créer des emplois et à réduire l’extrême pauvreté. Ces lacunes structurelles alimentent les cycles de croissance irréguliers dans la région, soulignant ainsi l’urgence de pérenniser l’expansion économique. Dans ce contexte, la nécessité d’une stratégie ciblée pour briser ce cycle a ravivé l’intérêt pour la politique industrielle en tant qu’outil d’accélération de la transformation, de stimulation de la productivité et d’appropriation des technologies émergentes, telles que l’intelligence artificielle et les solutions d’énergie renouvelable.
La mise en place des politiques industrielles adaptées en Afrique revêt une importance capitale, la région se trouvant à un moment charnière où des choix stratégiques peuvent permettre de tirer parti des tendances mondiales et les traduire en une croissance transformatrice. Des politiques industrielles bien conçues — fondées sur une compréhension réaliste des opportunités et des contraintes, axées sur des secteurs à fort potentiel d’apprentissage et mises en œuvre par des institutions compétentes — peuvent favoriser la réalisation d’économies d’échelle, attirer les investissements privés et réorienter les entreprises et les travailleurs vers des activités à plus forte productivité.
La boîte à outils de la politique industrielle africaine reflète davantage des contraintes que des choix
Le recours à la politique industrielle en Afrique s’est accéléré depuis 2010, dans le sillage d’une tendance générale à l’interventionnisme protectionniste. La spécificité de la politique industrielle africaine réside dans la prédominance, au sein de sa boîte à outils, de mesures frontalières liées au commerce — droits de douane, contrôles à l’exportation et règles de contenu local. Cette combinaison reflète les efforts des gouvernements pour agir dans un contexte marqué par trois contraintes structurelles : une marge de manœuvre budgétaire restreinte qui exclut le recours aux subventions ; une faible capacité administrative qui limite l’utilisation d’instruments fondés sur la performance ; et des marchés de petite taille et fragmentés qui empêchent les entreprises de se développer malgré les protections mises en place. Ces contraintes créent un décalage entre les instruments recommandés et ceux qui sont réellement réalisables. Combler cet écart suppose avant tout de renforcer les fondements mêmes des instruments réalisables : améliorer les capacités administratives, élargir la marge de manœuvre budgétaire et approfondir l’intégration régionale. Grâce à des fondements plus solides, les gouvernements pourront recourir à des outils politiques plus efficaces et durables pour corriger les défaillances du marché, mobiliser les investissements privés et favoriser les transformations structurelles nécessaires à l’amélioration du niveau de vie dans toute la région.
L’efficacité des politiques repose donc sur deux priorités. Premièrement, les pays doivent investir dans les écosystèmes fondamentaux qui favorisent la transformation structurelle : des infrastructures fiables, une main-d’œuvre qualifiée et des capacités techniques, des marchés financiers plus développés offrant un accès aux capitaux à long terme, et des systèmes de normes de qualité rigoureux. Deuxièmement, la politique industrielle devrait cibler des secteurs adaptés aux capacités existantes et potentielles.
Pourquoi les ambitions industrielles de l’Afrique restent en deçà des attentes
Les pays africains formulent souvent de grandes ambitions industrielles, mais celles-ci ne se traduisent encore trop rarement par une diversification des exportations, des gains de productivité ou la création d’emplois, en raison de la faiblesse des systèmes de mise en œuvre et de suivi. Une comparaison entre les plans de développement nationaux et les structures d’exportation réelles met en évidence un « écart entre politique et résultats », d’autant plus marqué que l’architecture de mise en œuvre est fragile. Si la plupart des plans identifient des secteurs prioritaires, rares sont ceux qui les associent à des instruments spécifiques, à des flux de financement, à des organismes responsables et à des étapes mesurables. Le choix des secteurs ne suffit pas à expliquer la divergence des résultats obtenus : des pays aux priorités similaires obtiennent des résultats très différents. L’élément déterminant réside dans l’architecture de mise en œuvre. Des instruments bien définis permettent de fixer des conditions de performance contraignantes ; des mandats de mise en œuvre clairs confèrent aux organismes d’exécution une autonomie opérationnelle et une obligation de rendre compte, et un suivi crédible est une condition préalable à l’instauration de cadres de gouvernance capables de mettre fin à une intervention politique une fois son objectif atteint. Là où l’écart de sélection a été réduit, comme à Maurice dans le secteur textile, au Rwanda dans l’horticulture, les pouvoirs publics ont mis en place des instruments assortis de conditions de performance contraignantes, des structures de mise en œuvre autonomes et des cadres de gouvernance permettant une sortie crédible.
Trois « lacunes » de mise en œuvre expliquent pourquoi les politiques industrielles en Afrique peinent à induire une réelle transformation structurelle. La lacune de sélection reflète l’inadéquation entre les instruments recommandés par la théorie et ceux effectivement mobilisables compte tenu des contraintes budgétaires, administratives et de marché. La lacune de dosage survient lorsque le soutien est trop faible et trop éphémère pour permettre l’apprentissage nécessaire à la croissance de la productivité — contrairement aux interventions à grande échelle observées en Asie de l’Est. La lacune de complémentarité apparaît lorsque des politiques sont mises en œuvre dans des écosystèmes qui manquent d’approvisionnement énergétique fiable, de moyens logistiques, de compétences, de solidité financière et d’infrastructures de certification de la qualité, conduisant à la création d’enclaves isolées plutôt qu’à une transformation structurelle. Ces lacunes se renforcent mutuellement : progresser sur un seul front sans avancer sur les autres ne suffit pas à améliorer les résultats. Il est essentiel de les traiter simultanément ; faute de quoi même les initiatives les plus audacieuses en matière de politique industrielle échoueront lors de leur mise en œuvre
Des instruments aux écosystèmes : une approche pratique du choix des secteurs
Ces lacunes dans la mise en œuvre ont une incidence directe sur les résultats concrets obtenus par chaque instrument. Un même instrument peut produire des résultats très différents selon qu’un écosystème favorable a été mis en place ou non. Le parc industriel d’Hawassa, en Éthiopie — qui employait 25 000 personnes et générait 240 millions de dollars américains de recettes d’exportation par an en 2019 — illustre ce succès : le gouvernement a d’abord investi dans l’électricité, les infrastructures routières et la formation de la main-d’œuvre avant de solliciter des investisseurs. En revanche, la zone franche de Calabar, au Nigeria, située à proximité d’un port qui n’a jamais été dragué, n’a jamais atteint plus d’un quart de sa capacité, montrant combien l’absence d’éléments complémentaires peut compromettre même d’instruments bien conçus.
Ces contrastes font ressortir trois principes. Premièrement, les investissements dans les écosystèmes doivent précéder la mise en œuvre des principaux instruments de politique industrielle. Deuxièmement, les choix des instruments et des secteurs doivent refléter l’écosystème tel qu’il existe réellement, plutôt que celui envisagé dans les plans de développement nationaux. Troisièmement, c’est l’ensemble des mesures, plutôt que n’importe quel instrument pris isolément, qui devrait être considéré comme l’élément central de la mise en œuvre, ce qui suppose un mécanisme d’exécution chargé de gérer simultanément toutes les complémentarités obligatoires.
Dans cette optique, le ciblage sectoriel nécessite des outils qui aident les gouvernements à identifier les opportunités en adéquation avec les capacités existantes. Le cadre de « l’espace des produits » offre une méthode pratique et fondée sur des données factuelles pour y parvenir. En combinant l’avantage comparatif révélé avec des indicateurs de proximité des produits et de complexité économique, il permet aux gouvernements d’identifier les secteurs susceptibles de tirer parti des capacités existantes à grande échelle. L’enjeu des pouvoirs publics n’est pas de désigner un produit gagnant, mais d’identifier un ensemble pertinent de capacités et de réduire le coût de la découverte pour le secteur privé au sein de cet ensemble.
Pistes viables pour une industrialisation fondée sur les ressources en Afrique
La transformation en aval peut constituer une piste viable d’industrialisation pour les économies riches en ressources, mais uniquement si deux conditions sont réunies : un pouvoir de marché suffisant au niveau mondial pour limiter la capacité des acheteurs à se tourner vers des produits de substitution, et un écosystème national capable de soutenir une transformation compétitive. L’interdiction d’exporter le nickel en Indonésie a favorisé l’émergence d’un important secteur de transformation précisément parce que ces deux conditions étaient réunies. En revanche, l’application de la même politique à la bauxite – un secteur dans lequel l’Indonésie ne disposait d’aucun pouvoir de marché et où la Chine pouvait facilement s’approvisionner ailleurs – a durablement affaibli la position de l’Indonésie sur le marché de l’exportation. Par conséquent, les restrictions à l’exportation ne constituent pas des instruments polyvalents ; il s’agit plutôt de paris risqués qui ne peuvent aboutir que dans des conditions spécifiques liées au marché et à l’écosystème.
Dans ce contexte, le corridor de Lobito en Afrique et la ligne ferroviaire de Simandou en Guinée offrent de véritables conditions matérielles propices à une industrialisation fondée sur les ressources à l’échelle régionale. Que ces investissements deviennent des catalyseurs de transformation ou qu’ils ne fassent que reproduire le modèle d’enclave dépendra de l’architecture politique mise en place autour d’eux.
Conception des mesures d’incitation, discipline en matière de performance et sortie fondée sur des règles
La politique industrielle génère des rentes, lesquelles favorisent la captation. Il est donc essentiel de bien concevoir en amont un cadre de gouvernance solide avant toute mise en œuvre. Deux choix revêtent une importance particulière. Premièrement, les aides doivent cibler des activités plutôt que des entreprises individuelles. Les interventions au niveau sectoriel devraient maintenir la pression concurrentielle et préservent les possibilités de sortie. L’industrie cimentière nigériane — protégée au cours de multiples cycles de politique économique alors que les prix de détail nationaux restaient de 27 à 76 % supérieurs à ceux pratiqués dans les pays comparateurs de la région — illustre comment un ciblage spécifique aux entreprises peut consolider la position des opérateurs historiques et prolonger les pertes d’efficacité.
Un second choix en matière de conception concerne les modalités de maintien ou de retrait des aides au fil du temps. Les décisions relatives au maintien ou au retrait des aides doivent s’appuyer sur des indicateurs d’apprentissage plutôt que sur des indicateurs d’activité. Le suivi d’une subvention sur la base du volume des versements ne permet pas de déterminer si les entreprises bénéficiaires gagnent en compétitivité. Trois mécanismes renforcent encore la crédibilité des clauses d’extinction : des critères fondés sur des règles pour les prolongations, des exigences de cofinancement qui alignent les incitations accordées aux entreprises sur leurs performances, et la multilatéralisation grâce aux protocoles de gestion rigoureuse des subventions de la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf ). Ces mécanismes augmentent le coût politique des prolongations unilatérales, au-delà de ce que peuvent permettre à elles seules les clauses d’extinction nationales.
Dans l’ensemble, les investissements dans les écosystèmes doivent s’accompagner d’instruments politiques bien conçus. Les outils efficaces ciblent les activités plutôt que les entreprises, apportent un soutien limité dans le temps et lié à l’apprentissage et à la performance, et prévoient des stratégies de sortie crédibles. Globalement, les politiques industrielles de la région devraient mettre l’accent sur la mise en place d’écosystèmes complémentaires et le déploiement d’instruments rigoureux et favorisant le renforcement des capacités et propices à une transformation structurelle à grande échelle — plutôt que la création d’enclaves isolées aux retombées limitées.
Adapter les archétypes nationaux aux instruments de politique industrielle réalisables
Le présent rapport État des lieux de l’économie africaine présente un outil de diagnostic en six dimensions qui classe les pays africains en six archétypes de politique industrielle, chacun étant associé à une configuration distincte d’instruments de politique. Les dimensions liées à la faisabilité — marge de manœuvre budgétaire, capacité de mise en œuvre et taille du marché — déterminent quels instruments sont viables et durables. Les dimensions liées à l’efficacité — état de préparation de l’écosystème, position dans l’aire des produits et dotation en ressources — permettent d’identifier, parmi ces instruments viables, ceux qui généreront les effets d’apprentissage les plus importants. À l’aide de ce cadre, l’outil identifie la ou les contraintes et recommande le niveau d’instruments approprié ainsi que les investissements prioritaires qui garantissent le rendement marginal le plus élevé.
L’application de ces six dimensions à l’Afrique subsaharienne fait apparaître six contextes de mise en œuvre distincts, chacun nécessitant un ensemble différencié d’instruments de politique industrielle (archétypes). Les pays pionniers doivent accorder la priorité à la facilitation des échanges et à la réforme réglementaire avant de mettre en place toute mesure incitative. Les économies performantes, mais confrontées à des contraintes, devraient tirer parti de leurs atouts institutionnels en s’appuyant sur des zones économiques spéciales fondées sur des règles et sur des systèmes d’infrastructures solides et de qualité.
Les pays axés sur les ressources disposent de points d’entrée miniers mais présentent des lacunes en matière d’écosystèmes qui limitent les instruments qu’ils peuvent mettre en œuvre. Les grands acteurs du marché sont en mesure de soutenir des parcs industriels intégrés et des subventions à la production soumises à conditions. Les pays en voie d’industrialisation diversifiée sont confrontés au double défi d’approfondir leur intégration dans la chaîne de valeur mondiale tout en évitant une désindustrialisation prématurée. Les pays au cœur des corridors (par exemple, le corridor de Lobito qui traverse l’Angola, la République démocratique du Congo et la Zambie) doivent concevoir des instruments multinationaux, le corridor constituant ici l’unité d’analyse pertinente plutôt que le pays pris isolément.
Ces archétypes ne sont toutefois pas figés. Les investissements les plus efficaces en matière de politique industrielle sont souvent ceux qui permettent de lever les obstacles qui empêchent les pays de passer au niveau supérieur d’instruments réalisables. En ce sens, l’approfondissement de l’intégration régionale dans le cadre de la ZLECAf constitue une première étape avantageuse dans la plupart des scénarios : en élargissant la taille du marché sans nécessiter de transferts budgétaires, elle rend viables des catégories entières d’instruments qui étaient auparavant inaccessibles. La démarche découle naturellement du diagnostic : identifier la contrainte, investir pour la lever, puis laisser le niveau d’instruments approprié apparaître parmi les options désormais réalisables.
Résumé du Rapport de la Banque mondiale publié en avril 2026
RAPPORT DU BUREAU DE L’ÉCONOMISTE
EN CHEF DE LA RÉGION AFRIQUE