Le gouvernement Suminwa donne parfois l’impression d’avoir confondu action économique et inflation d’annonces. Chaque semaine apporte son mécanisme, son programme, son fonds, sa structure, son acronyme et son lancement solennel. Tout est présenté comme stratégique, structurant, historique ou transformateur. À force, la communication devient presque une politique économique en soi. Mais un gouvernement ne se juge pas à la quantité de dispositifs qu’il inaugure. Il se juge à la qualité du raisonnement qui précède leur création.
C’est précisément là que le doute devient sérieux. Derrière le vocabulaire du développement, on retrouve trop souvent des réponses spectaculaires à des problèmes mal diagnostiqués, comme si l’État cherchait davantage à donner une forme institutionnelle aux crises qu’à comprendre ce qui les produit. La question devient alors inconfortable, mais nécessaire. Sommes-nous face à un gouvernement qui maîtrise réellement l’économie politique du pays, ou face à une collection de décideurs qui savent annoncer des solutions avant même d’avoir correctement identifié le problème ?
À chaque crise sa banque, à chaque banque son illusion
La RDC semble avoir découvert une étrange manière de traiter ses défaillances sectorielles. À chaque problème, son institution. L’agriculture manque de crédit, créons une banque agricole. Le logement manque de financement, transformons le FONHAB en banque de l’habitat. À ce rythme, il faudra bientôt une banque des routes, une banque de l’électricité, une banque des hôpitaux et, pourquoi pas, une banque chargée de financer les banques qui n’auront pas réussi à financer le reste. Le problème n’est pas l’ambition. Il est dans le diagnostic. Un secteur ne devient pas bancable simplement parce qu’on lui construit une banque.
L’agriculture congolaise souffre bien davantage de routes impraticables, de titres fonciers fragiles, d’absence d’assurance agricole, de faibles capacités de stockage, de chaînes logistiques défaillantes et d’un accès irrégulier aux intrants que d’un déficit de guichets bancaires. Le même raisonnement vaut pour l’habitat. Sans cadastre fiable, sans revenus suffisamment formalisés, sans marché hypothécaire profond et sans capacité réelle de remboursement des ménages, une banque publique ne fabriquera pas miraculeusement quatre millions de logements. Elle risque surtout de transformer un problème structurel en portefeuille de créances douteuses.
Il faut surtout avoir le courage de regarder la réalité sociale du pays en face. La RDC figure parmi les pays qui concentrent le plus grand nombre de personnes vivant dans l’extrême pauvreté au monde. Dans une telle économie, le problème du logement n’est pas d’abord que les ménages ne trouvent pas de banque. C’est que des millions de ménages ne disposent même pas d’un revenu suffisamment stable pour soutenir une dette immobilière sur quinze ou vingt ans. Le crédit ne crée pas le revenu qui doit le rembourser. Une hypothèque ne transforme pas la pauvreté en solvabilité. Et une banque agricole ne transforme pas davantage un paysan pauvre en entrepreneur rentable lorsque toute l’économie qui l’entoure continue de détruire sa productivité.
C’est précisément ici que le diagnostic économique devient décisif. Les banques commerciales ne refusent pas ces secteurs par manque de patriotisme. Elles y voient des risques élevés, des garanties difficiles à réaliser, des revenus imprévisibles, des coûts de transaction importants et des actifs dont la valeur juridique reste parfois incertaine. Créer une banque publique sans modifier ces paramètres ne supprime aucun risque. Cela permet simplement de déplacer ce risque du bilan des banques privées vers celui de l’État, puis éventuellement vers le contribuable.
La vraie sophistication économique aurait consisté à rendre ces secteurs finançables par l’ensemble du système financier. L’État pouvait garantir une partie du risque agricole, développer l’assurance récolte, refinancer les crédits hypothécaires, sécuriser les titres fonciers, améliorer les infrastructures logistiques, formaliser davantage les revenus et mettre les banques commerciales en concurrence pour servir ces marchés. Son rôle aurait alors été de diminuer le risque afin d’attirer le capital privé, non de créer chaque fois une nouvelle structure publique avec ses administrateurs, ses bureaux, son budget de fonctionnement et son inévitable clientèle politique.
Il existe enfin une question que le gouvernement devrait regarder avec davantage de sérieux. Lorsqu’un fonds public existant manque déjà de capital, le transformer en banque ne crée aucun capital nouveau. Cela change seulement son enseigne. Une banque publique mal capitalisée, mal gouvernée ou soumise aux arbitrages politiques ne devient pas un instrument de développement. Elle devient simplement un mécanisme plus sophistiqué pour socialiser les pertes, distribuer le crédit aux mieux connectés et expliquer quelques années plus tard pourquoi une nouvelle recapitalisation publique est devenue urgente.
Dans l’un des plus grands foyers mondiaux d’extrême pauvreté, le premier problème économique n’est pas l’absence d’une banque pour chaque secteur. C’est l’absence de revenus, de productivité et d’actifs suffisamment solides pour rendre le crédit remboursable.
VUNGA : une passe en or pour qui ?
Malgré les trompettes, voilà une autre initiative qui ne répond pas aux contraintes les plus profondes. Une entreprise qui décroche un marché de 5 000 000 USD et manque de trésorerie pour l’exécuter a évidemment besoin de financement. Si VUNGA lui permet de mobiliser 250 000 USD, le mécanisme peut débloquer une commande qui, sans cela, resterait sur papier. Mais cette entreprise arrive déjà avec quelque chose de précieux. Elle possède un client, un contrat, un montant et une perspective de remboursement relativement identifiable. Le risque a déjà été largement domestiqué avant même que VUNGA n’intervienne.
Le capital qui manque le plus à l’économie congolaise se situe souvent beaucoup plus tôt. Il manque à celui qui veut acheter ses premières machines avant d’avoir des commandes, construire une unité de transformation avant d’avoir des clients garantis, financer une chambre froide avant que les volumes ne soient sécurisés, acquérir une flotte logistique avant que les contrats ne remplissent les camions. Il manque au commerçant comme à l’entrepreneur qui doit immobiliser de l’argent pendant plusieurs années pour créer une capacité productive dont personne ne peut encore garantir la rentabilité. Ce financement n’est plus simplement du fonds de roulement. C’est du capital patient, du capital d’investissement, parfois du capital-risque. Il accepte que la création de valeur précède longtemps la génération de revenus.
Quand on prend réellement le temps d’analyser VUNGA, l’ambiguïté devient difficile à ignorer. Veut-il permettre aux entreprises congolaises d’exécuter une part plus importante des marchés déjà distribués, ou veut-il faire émerger les entreprises capables demain de gagner leurs propres marchés sans dépendre éternellement de la commande publique et de la sous-traitance ? Les deux missions sont légitimes, mais elles ne fabriquent pas la même économie. Financer un bon de commande augmente la capacité d’exécution. Financer une machine, une usine, une technologie ou une infrastructure productive augmente la capacité de production du pays lui-même. La première politique accompagne l’activité existante. La seconde participe à la formation du capital national.
C’est là que VUNGA commence à ressembler davantage à un coup de main aux chasseurs de contrats qu’à un véritable instrument de politique industrielle. Il risque de renforcer des entreprises déjà bien placées dans les circuits de la commande, parfois réduites au rôle de sous-traitants ou de simples passerelles entre le donneur d’ordre et l’exécutant réel, sans nécessairement faire émerger de nouveaux producteurs congolais. Une économie ne se transforme pas seulement en augmentant la part locale dans la circulation des contrats. Elle se transforme lorsque le capital local commence à posséder les machines, les technologies, les capacités logistiques et les actifs productifs qui permettent de créer lui-même de nouveaux marchés.
Une politique industrielle qui n’accepte le risque qu’après que le contrat a presque tout sécurisé ne fabrique pas vraiment l’industrie. Elle finance ceux qui ont déjà réussi à entrer dans la salle. Et dans une RDC où entreprendre reste un parcours d’obstacles, où la corruption, les réseaux d’influence et l’opacité dans l’accès aux marchés déterminent qui franchit la porte, entrer dans cette salle n’est pas nécessairement la preuve d’une supériorité entrepreneuriale. Dans cet écosystème, ce qui est baptisé « politique industrielle » est une prime publique aux mieux connectés.
À force de financer ceux qui ont déjà la clé, l’État risque de laisser dehors précisément ceux qui auraient pu construire la maison.
La bête aux mille queues
À force d’empiler les mécanismes, les fonds, les banques, les agences et les programmes, le gouvernement donne parfois l’impression d’ajouter des queues à un corps qui n’a toujours ni tête, ni bras, ni jambes, et dont l’estomac reste vide. On ajoute des appendices institutionnels sans reconstruire l’organisme économique lui-même. Une économie ne se redresse pas par accumulation de structures. Elle se redresse lorsqu’elle possède une direction cohérente, des capacités productives, des infrastructures fonctionnelles, un capital accessible, des institutions crédibles et surtout des citoyens capables de produire, de consommer, d’investir et d’épargner.
Le problème de fond n’est donc pas l’absence d’initiatives. Il est leur dispersion, leur faible articulation et, trop souvent, leur incapacité à attaquer les contraintes qui empêchent réellement la formation du capital, la montée en gamme productive et l’élargissement du revenu national. À force de répondre à chaque symptôme par une nouvelle structure, l’État construit une anatomie administrative de plus en plus sophistiquée autour d’un corps économique qui reste profondément sous-alimenté.
On ne développe pas un pays en ajoutant des queues à un corps sans tête, sans bras, sans jambes et avec le ventre vide.
Alors, bluffeurs ou analphabètes en économie politique ? Le verdict est peut-être plus inquiétant que l’alternative elle-même. Le gouvernement donne surtout l’image d’un système où l’annonce remplace trop facilement le diagnostic, où l’agitation institutionnelle se fait passer pour stratégie et où la sophistication des dispositifs masque parfois la pauvreté du raisonnement qui les relie. Le problème n’est donc pas que personne en RDC ne sache. Il est que le pays ne dispose toujours pas d’un système de sélection capable de faire primer les diagnostics les plus contemporains et les expertises les plus éprouvées au cœur de la fabrique de son développement, jusque dans les centres du pouvoir, puis de les traduire en architecture économique cohérente, laissant trop souvent la décision publique dériver entre loyautés, improvisation et médiocrité institutionnelle.
Les pistes adéquates existent, les instruments modernes sont connus, les expertises requises aussi. De temps en temps, je prends la peine de me répéter, parce que le pays recycle les mêmes erreurs sous de nouveaux acronymes. Je le fais non seulement parce que, sous d’autres cieux, je gagne ma vie comme marchand d’idées, mais surtout parce qu’en RDC, l’évidence doit encore trop souvent se frayer un chemin jusqu’aux lieux où se prennent les décisions.
Jo M. Sekimonyo, PhD
Chancelier de l’Université Lumumba
Économiste politique hétérodoxe