Les 40 % constitutionnels, la multiplication des taxes provinciales et le développement des territoires en République démocratique du Congo
PAR JOSE M. BAKIMA
Tribune — En complément de l’article « Développer le Congo par ses territoires n’est pas nécessairement le fédéraliser » de John M. Ulimwengu
Introduction — Le débat doit partir de la réalité
Dans son article consacré au développement territorial de la République démocratique du Congo, John M. Ulimwengu pose une question fondamentale : le développement des territoires exige-t-il nécessairement une transformation fédérale de l’État ?
Sa réflexion présente un intérêt particulier parce qu’elle distingue l’organisation constitutionnelle du pouvoir de l’organisation effective des capacités économiques et productives.
Cette distinction mérite d’être prolongée.
Car avant de discuter de la forme fédérale ou unitaire de l’État, une autre question s’impose : que devient la décentralisation lorsque les provinces ne disposent pas effectivement des ressources financières que la Constitution leur reconnaît ?
Cette question n’est ni théorique ni secondaire.
Elle touche directement au fonctionnement des institutions provinciales, à la capacité des administrations locales de rendre des services et, finalement, aux conditions de vie des populations.
La Constitution congolaise de 2006 a prévu un mécanisme destiné à donner aux provinces les moyens financiers de leurs responsabilités. Mais son application demeure l’un des problèmes les plus persistants de la décentralisation congolaise.
- Les 40 % : une disposition constitutionnelle, non une faveur du pouvoir central
L’article 175 de la Constitution du 18 février 2006 établit que la part des recettes à caractère national allouée aux provinces est fixée à 40 % et retenue à la source.
Cette disposition appelle une précision essentielle.
La Constitution ne prévoit pas que les provinces doivent attendre une faveur financière du gouvernement central. Elle institue une règle de répartition des ressources publiques.
La loi n° 08/012 du 31 juillet 2008, portant principes fondamentaux relatifs à la libre administration des provinces, précise d’ailleurs, en son article 54, que cette répartition doit s’effectuer automatiquement : 40 % dans le compte de la province et 60 % dans le compte général du Trésor, suivant les modalités légales.
Le principe est donc clairement établi.
Pourtant, dans la pratique, la centralisation des recettes nationales et les transferts ultérieurs aux provinces se sont largement substitués à la retenue à la source.
Le problème n’est pas seulement que les provinces reçoivent leurs ressources avec retard. C’est que le mécanisme de financement prévu par la Constitution perd sa prévisibilité.
Or une province qui ignore quand elle recevra ses ressources, et dans quelle proportion, ne peut organiser convenablement son fonctionnement, ses investissements et la continuité de ses services publics.
Il convient naturellement de distinguer les recettes à caractère national des ressources propres provinciales, ainsi que les charges correspondant aux compétences effectivement transférées. Ces distinctions juridiques et budgétaires sont indispensables.
Mais elles ne suppriment pas la question centrale : comment garantir l’effectivité d’une disposition constitutionnelle lorsque son application dépend durablement de décisions administratives et financières incertaines ?
- De 40 % prévus à des transferts parfois très inférieurs : la rupture de la chaîne financière
Les responsables provinciaux dénoncent depuis des années l’insuffisance et l’irrégularité des ressources qui leur sont transférées.
Des témoignages et analyses évoquent, pour certaines situations, des montants effectivement reçus correspondant à une fraction très réduite des ressources attendues, parfois de l’ordre de 5 à 10 %.
Ces proportions doivent être vérifiées pour chaque province, chaque période budgétaire et chaque catégorie de recettes. Elles ne peuvent être considérées sans examen comme une moyenne nationale.
Mais le problème qu’elles désignent est réel : les provinces sont confrontées à une insuffisance chronique de financement de leurs responsabilités.
La conséquence est immédiate.
Les institutions provinciales doivent continuer à fonctionner.
Les administrations doivent être entretenues.
Les agents doivent être rémunérés.
Les infrastructures exigent de la maintenance.
Les services publics doivent répondre aux besoins de la population.
Lorsque les ressources attendues ne sont pas disponibles, les gouvernements provinciaux sont placés devant des arbitrages difficiles.
Ils peuvent réduire leurs dépenses, différer leurs investissements, accumuler des arriérés ou chercher de nouvelles recettes.
C’est dans ce contexte qu’apparaît une dérive particulièrement préoccupante : la multiplication des prélèvements provinciaux et locaux.
III. Quand le déficit de financement se transforme en pression fiscale sur la population
Les provinces disposent légalement de ressources propres, comprenant notamment certains impôts, taxes, droits et recettes administratives.
L’existence d’une fiscalité provinciale n’est donc pas, en elle-même, une anomalie.
La difficulté apparaît lorsque les prélèvements se multiplient pour compenser l’insuffisance des ressources attendues du système national de financement.
La recherche de recettes immédiates peut alors prendre le pas sur une politique fiscale cohérente.
Les commerçants, transporteurs, petits entrepreneurs, producteurs agricoles et ménages peuvent se trouver confrontés à une accumulation de taxes, droits, redevances et frais administratifs dont la justification économique ou la contrepartie en services n’est pas toujours perceptible.
Il faut ici distinguer les prélèvements légalement institués, les perceptions administratives irrégulières et les éventuelles pratiques illégales. Tous ne relèvent pas du même problème juridique.
Mais leur accumulation peut produire un même effet économique : augmenter les coûts de production, de circulation et de commercialisation.
Le transporteur répercute ses charges dans ses tarifs.
Le commerçant les intègre à ses prix.
Le producteur voit diminuer sa marge.
Le consommateur supporte finalement une partie du coût.
Ainsi, une insuffisance de financement entre institutions publiques peut se transformer en charge supplémentaire pour les citoyens.
C’est l’un des paradoxes de notre décentralisation : un mécanisme conçu pour rapprocher l’État des populations risque, lorsqu’il fonctionne mal, de rendre plus coûteuses les activités économiques et les conditions de vie de ces mêmes populations.
- Le cercle vicieux de la fiscalité de survie
La difficulté est plus profonde qu’une simple insuffisance de recettes.
Lorsqu’une administration dépend principalement de prélèvements destinés à assurer son fonctionnement immédiat, elle peut être conduite à privilégier la collecte plutôt que la création des conditions d’une prospérité durable.
Le raisonnement devient alors circulaire.
La province manque de ressources.
Elle intensifie les prélèvements.
Les activités économiques deviennent plus coûteuses.
Certaines entreprises réduisent leurs activités ou se replient vers l’informel.
L’assiette fiscale se fragilise.
La province cherche de nouvelles recettes.
Et le cycle recommence.
Ce mécanisme n’est pas inévitable, mais il constitue un risque sérieux lorsque la fiscalité n’est pas articulée à une stratégie de développement productif.
Une administration provinciale ne devrait pas seulement chercher à prélever davantage sur les activités existantes.
Elle devrait également contribuer à créer les conditions permettant à ces activités de se développer, de se diversifier et de devenir plus productives.
Car la prospérité d’une province ne se mesure pas au nombre de taxes qu’elle institue, mais à sa capacité d’organiser durablement la production, les échanges, les services et les revenus.
- Le problème dépasse les provinces : il atteint les territoires et les entités locales
La décentralisation congolaise ne s’arrête pas aux gouvernements provinciaux.
Les villes, communes, secteurs et chefferies constituent également des niveaux essentiels de l’action publique.
Or les difficultés de financement peuvent se reproduire entre provinces et entités territoriales décentralisées.
Lorsqu’une province ne reçoit pas les ressources attendues, elle peut rencontrer des difficultés à financer les entités locales.
Mais les provinces doivent aussi répondre de leur propre obligation de transférer les ressources légalement dues à ces entités.
Il ne serait donc pas suffisant de corriger les rapports financiers entre Kinshasa et les provinces si les mêmes dysfonctionnements devaient se reproduire entre les chefs-lieux provinciaux et les territoires.
Le développement territorial suppose une continuité financière et institutionnelle jusqu’aux lieux où les populations vivent, travaillent, produisent et échangent.
Une décentralisation qui s’arrête au chef-lieu provincial demeure inachevée.
- Fédéralisme ou unitarisme : la question des capacités demeure
C’est ici que la réflexion de John M. Ulimwengu retrouve toute sa portée.
Le fédéralisme concerne notamment la répartition constitutionnelle de l’autorité et les garanties d’autonomie des entités fédérées.
L’unitarisme décentralisé organise autrement les relations entre le pouvoir central et les collectivités territoriales.
Ces choix ont des conséquences politiques et juridiques importantes. Ils méritent un débat national sérieux.
Mais aucune architecture institutionnelle ne dispense de répondre à des questions pratiques :
Comment les ressources sont-elles réparties ?
Qui finance les compétences exercées ?
Quels mécanismes garantissent la régularité des transferts ?
Comment les citoyens peuvent-ils contrôler l’utilisation des fonds ?
Comment les territoires coopèrent-ils pour produire, transformer et échanger ?
Comment assure-t-on la solidarité entre provinces aux capacités fiscales inégales ?
La République ne devient pas capable simplement parce qu’elle modifie la répartition de ses compétences.
Elle devient capable lorsque les responsabilités reconnues aux institutions correspondent à des moyens effectivement mobilisables et à des obligations vérifiables de résultat.
VII. Sortir de la contradiction : de la décentralisation proclamée à la décentralisation effective
Plusieurs orientations méritent d’être examinées dans le cadre du débat national.
Premièrement, rendre vérifiable l’application de l’article 175.
Les recettes à caractère national, les montants légalement attribuables aux provinces, les transferts effectués et les écarts constatés devraient faire l’objet d’une publication régulière et intelligible.
Deuxièmement, clarifier les rapports entre compétences et charges financières.
L’État central et les provinces doivent pouvoir établir quelles responsabilités ont été effectivement transférées, quelles dépenses leur correspondent et quels mécanismes financent leur exercice.
Troisièmement, sécuriser les flux financiers.
La retenue à la source prévue par la Constitution et les modalités légales de répartition devraient pouvoir être appliquées selon des procédures transparentes, contrôlables et suffisamment automatiques pour réduire l’incertitude.
Quatrièmement, rationaliser la fiscalité provinciale et locale.
Un examen public de la légalité, de la justification, du rendement et des effets économiques des prélèvements permettrait de distinguer les ressources propres nécessaires des charges redondantes ou injustifiées.
Cinquièmement, rendre effective la solidarité territoriale.
Les provinces ne disposent pas toutes des mêmes bases productives et fiscales. La péréquation doit permettre de réduire les disparités sans décourager la mobilisation des capacités propres.
Sixièmement, faire du développement productif une priorité provinciale.
L’objectif ne devrait pas être de financer indéfiniment les administrations par la multiplication des prélèvements, mais d’élargir progressivement les capacités de production, de transformation et d’échange dont dépend la création durable de richesse.
Ces orientations exigent également un contrôle rigoureux des dépenses provinciales. L’autonomie financière ne peut être dissociée de la responsabilité dans l’utilisation des fonds publics.
Conclusion — Le citoyen ne doit pas payer le prix des contradictions institutionnelles
Le débat sur le fédéralisme et l’unitarisme est légitime. Il appartient aux Congolais d’en examiner les implications historiques, politiques, économiques et constitutionnelles.
Mais il ne devrait pas masquer une réalité plus immédiate.
La République démocratique du Congo dispose déjà de règles constitutionnelles organisant l’autonomie financière des provinces.
Le problème est que leur application demeure insuffisante et contestée.
Lorsque les ressources prévues ne parviennent pas régulièrement aux institutions chargées d’agir, celles-ci voient leurs capacités réduites.
Lorsqu’elles cherchent à compenser ce déficit par une multiplication des prélèvements, le coût peut être reporté sur les populations et sur l’activité économique.
Nous sommes alors devant une contradiction majeure : la décentralisation, conçue pour rapprocher les décisions et les services des citoyens, risque de devenir pour eux une source supplémentaire de charges.
Il faut donc déplacer une partie du débat.
La question n’est pas seulement de savoir si le Congo doit être fédéral ou unitaire.
Elle est aussi de savoir comment garantir que chaque niveau de responsabilité publique dispose des ressources nécessaires, les utilise correctement et contribue effectivement à la prospérité commune.
Une République ne se développe pas en transférant ses insuffisances financières sur les citoyens. Elle se développe en transformant ses ressources publiques en capacités productives, en services durables et en possibilités nouvelles pour ses territoires.
C’est à cette condition que la décentralisation pourra devenir autre chose qu’une promesse institutionnelle : une capacité réelle de transformation du pays.