L’eau est essentielle à la santé, à la production alimentaire et à l’énergie qui fait tourner les entreprises, tandis que 1,7 milliard d’emplois en dépendent. Et pourtant, le monde accuse un retard massif dans la réalisation de l’Objectif de développement durable n° 6 : garantir l’accès de tous à l’eau et à l’assainissement d’ici à 2030. Le déficit de financement dans le secteur de l’eau, de l’assainissement et de l’hygiène exige d’accroître puissamment les investissements publics. Et ce, alors même que les budgets consacrés à l’eau sont chroniquement sous-utilisés.
Le paradoxe : un déficit de dépenses sur fond de déficit de financements
Un rapport publié par le Groupe de la Banque mondiale en 2024 et intitulé Funding a Water-Secure Future (a) révèle que le taux d’exécution moyen du budget dans le secteur de l’eau n’a été que de 72 % entre 2009 et 2020. Sur chaque dollar alloué, près de 28 cents ne sont jamais dépensés. En Afrique subsaharienne, ce taux est encore plus bas, à 62 % environ. En d’autres termes, les pays ne parviennent pas à combler leur manque de financement alors que, dans le même temps, des fonds pourtant déjà alloués restent inutilisés. Et ce sont les populations toujours privées d’un accès fiable à l’eau potable qui en paient le prix.
Pourquoi ces financements restent-ils inutilisés ?
Les raisons sont souvent d’ordre institutionnel. Un projet d’infrastructure hydraulique n’échoue pas par manque d’intérêt de la part des gouvernements. Il échoue faute d’institutions sectorielles capables de traduire des objectifs à long terme en un ensemble d’actions concrètes et assorties d’échéances précises. Les projets sont préparés à la hâte. La passation des marchés nécessite l’aval de plusieurs organismes qui ne se coordonnent pas entre eux.
Le délai nécessaire pour acquérir les terrains, obtenir les autorisations environnementales et faire approuver les marchés laisse peu de temps pour mener à bien les projets au cours de l’exercice budgétaire. Les fonds non consommés sont reversés au Trésor, retardant d’autant les investissements dans les infrastructures hydrauliques. Ce problème n’est pas propre à un pays en particulier, il touche de nombreux États et relève d’une difficulté systémique à traduire les investissements publics en résultats.
Une dotation budgétaire n’est pas un plan, mais une promesse. Sans l’appui d’une programmation pluriannuelle rigoureusement séquencée, articulant méthodiquement l’acquisition foncière, la conception, la passation des marchés et la réalisation des travaux, ces fonds resteront inutilisés.
Le rôle de la gestion des finances et des investissements publics — et pourquoi l’initiative Place à l’eau en dépend
L’initiative « Place à l’eau » du Groupe de la Banque mondiale reconnaît que mobiliser davantage de ressources ne représente que la moitié du chemin. L’autre moitié consiste à veiller à ce que les gouvernements soient en mesure d’utiliser pleinement les moyens dont ils disposent. C’est là que la gestion des finances publiques et la gestion des investissements publics revêtent une importance cruciale. La première régit la manière dont les gouvernements planifient, allouent et dépensent les fonds publics ; la seconde, quant à elle, détermine comment ils sélectionnent, préparent et mettent en œuvre leurs projets d’investissement public. Lorsque ces systèmes présentent des faiblesses — par exemple en l’absence de plan de dépenses à moyen terme, de réserve de projets ou d’adéquation entre objectifs sectoriels et budgets annuels —, même un ministère de l’Eau bien doté peinera à traduire ses ressources en infrastructures.
Les fonctions de la gestion des finances publiques en amont jouent un rôle crucial dans l’exécution en aval. Selon le cadre des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA), le taux d’exécution budgétaire dans le secteur de l’eau est principalement corrélé à deux éléments : d’une part, la fiabilité du budget et, d’autre part, la stratégie budgétaire et l’établissement du budget fondés sur les politiques publiques, cette dernière dimension présentant la corrélation la plus étroite.
Dans le secteur de l’eau, les dépenses sont très intensives en capital et s’inscrivent dans des cycles de projet longs. L’élément déterminant réside dans le caractère réaliste de la planification budgétaire. Les pays qui inscrivent les dépenses liées à l’eau dans des cadres pluriannuels cohérents et alignent leurs budgets sur des stratégies sectorielles affichent systématiquement des taux d’exécution plus élevés (figures 1a et 1b). L’augmentation des ressources financières ne suffit pas à elle seule ; sans cadre de planification stratégique, les dépenses ne se concrétisent tout simplement pas. Le renforcement de la gouvernance, de la coordination institutionnelle et de la cohérence des politiques publiques dans le secteur de l’eau est donc indispensable pour améliorer l’exécution budgétaire.
Note : Un échantillon transversal de pays a été constitué, associant i) une évaluation PEFA comprenant les notes du pilier 1 (Fiabilité du budget) et du pilier 4 (Stratégie budgétaire et établissement du budget fondés sur les politiques publiques) et ii) une observation correspondante du taux d’exécution du budget final pour le secteur de l’eau, sur le même exercice (ou l’exercice disponible le plus proche). Les notes alphabétiques du PEFA ont été converties en scores numériques conformément à la méthodologie standard adoptée par le Secrétariat du PEFA : A = 4, B+ = 3,5, B = 3, C+ = 2,5, C = 2, D+ = 1,5, D = 1, D* = 1 ; les scores « NA » et « NU » ont été exclus. Lorsque plusieurs évaluations étaient disponibles sur une courte période, nous avons sélectionné celle qui était la plus proche de l’exercice d’exécution. L’échantillon final comprend 22 pays répartis dans les diverses régions du monde : Afrique (AFR), Asie du Sud (SAR), Asie de l’Est et Pacifique (EAP), Europe et Asie centrale (ECA), Amérique latine et Caraïbes (LAC). Le niveau d’exécution est considéré comme « élevé » ou « faible » selon qu’il s’établit au-dessus ou en dessous du seuil de 60 %. L’échantillon comprend une part importante de pays africains, ce qui traduit la disponibilité des données et l’ampleur des projets dans ce secteur.
L’impératif de la réforme
S’il reste important de mobiliser plus de financements, l’impératif le plus immédiat, et trop souvent négligé, consiste à rendre les budgets existants exécutables. Combler le déficit de financements pour l’eau passe avant tout par le renforcement des systèmes qui transforment les dotations en projets, et ces projets en résultats. Cela implique d’investir dans la planification à moyen terme, de constituer des réservoirs de projets crédibles, de préparer les investissements avant l’allocation des fonds et de consolider les institutions qui articulent les priorités sectorielles avec la dépense publique. Les pays en mesure d’aligner leurs budgets sur des stratégies sectorielles à long terme ont bien plus de chances de traduire leurs engagements en infrastructures et en services.
C’est précisément là que l’initiative « Place à l’eau » peut contribuer à réorienter le débat de la question des financements à celle de la réalisation effective. Elle promeut l’élaboration de pactes pour l’eau pilotés par les pays eux-mêmes, grâce auxquels les gouvernements, les partenaires de développement et les investisseurs peuvent s’accorder sur un programme commun de réformes et d’investissements, associant au sein d’un cadre unique réformes des politiques publiques, renforcement des institutions, planification des investissements et financements. En améliorant la préparation des projets et la coordination, ainsi que l’articulation entre les priorités du secteur de l’eau et les décisions d’investissement public, cette démarche permet de garantir que des ressources rares ne soient pas seulement inscrites au budget, mais bel et bien dépensées.
Accroître les financements est indispensable, mais ce sont des dépenses mieux préparées, mieux séquencées et mieux gérées qui transforment les crédits budgétaires en services fiables pour les populations. L’argent ne manque pas toujours. Le véritable défi consiste à bâtir des systèmes capables de le faire servir.
Par Saroj Kumar, Jha, Arturo Herrera, Gutierrez, Kaushiki Singh
WORLDBANK.ORG