NOUS NE SAVONS PAS ENCORE SUFFISAMMENT COMMENT GOUVERNER UN ÉTAT
Par Loucas Alouma
I. Le véritable problème n’est pas seulement celui des dirigeants
À force d’observer l’évolution politique de notre pays, je suis progressivement arrivé à une conviction qui mérite d’être examinée avec sérieux : notre problème fondamental n’est pas seulement de savoir qui doit diriger la République démocratique du Congo, mais de savoir comment un pays doit être dirigé.
Cette question paraît élémentaire. Elle est pourtant au cœur de notre tragédie nationale.
Depuis l’indépendance, nous avons changé de dirigeants, de régimes, de Constitutions, de gouvernements, de coalitions et de discours politiques.
Nous avons connu des rébellions, des conférences, des dialogues, des transitions et des élections.
Mais les difficultés essentielles de la gouvernance se reproduisent.
Le pouvoir continue trop souvent d’être considéré comme un instrument de domination, d’accumulation personnelle et de contrôle des institutions.
L’opposition, quant à elle, n’offre pas toujours une alternative suffisamment différente dans sa conception du pouvoir.
Il arrive ainsi que ceux qui dénoncent les pratiques d’un régime lorsqu’ils sont dans l’opposition finissent par les reproduire lorsqu’ils accèdent aux responsabilités.
C’est pourquoi je considère que notre dualité politique entre majorité et opposition ne traduit pas nécessairement l’existence de deux doctrines de gouvernance.
Elle peut n’être que la confrontation de deux groupes poursuivant le contrôle d’un même système, sans volonté suffisante d’en transformer les fondements.
II. Avant de gouverner, encore faut-il comprendre ce qu’est le pouvoir
Tout devrait commencer par une réflexion fondamentale sur l’économie psychologique du pouvoir.
Qu’est-ce que le pouvoir politique ?
D’où vient-il ?
À quoi sert-il ?
Pourquoi une société accepte-t-elle de confier à certains individus l’autorité de prendre des décisions qui s’imposent à tous ?
Quels rapports doivent exister entre le pouvoir, le peuple et le territoire national ?
Quelles sont les limites de l’autorité ?
À quel moment l’exercice du pouvoir cesse-t-il d’être légitime ?
Ces interrogations ne relèvent pas seulement de la philosophie politique. Elles déterminent la manière dont un État fonctionne.
Le pouvoir politique n’est pas une propriété personnelle.
Il n’est pas un patrimoine familial ou régional.
Il n’est pas une récompense accordée à ceux qui ont remporté une compétition politique.
Il constitue une autorité instituée pour organiser la vie collective, protéger les droits, garantir la sécurité, assurer la justice et créer les conditions du progrès.
Le pouvoir n’existe pas pour que quelques individus dominent la société ; il existe pour permettre à la société de s’organiser et de poursuivre ses finalités collectives.
Lorsqu’on perd cette compréhension, toutes les autres dérives deviennent possibles.
III. L’économie psychologique du pouvoir : de la responsabilité à la possession
Il existe une transformation psychologique dangereuse qui peut affecter les personnes investies de responsabilités publiques.
Avant d’accéder au pouvoir, elles parlent du peuple.
Elles invoquent la justice.
Elles dénoncent les privilèges.
Elles promettent de servir.
Mais une fois installées, certaines commencent progressivement à considérer les institutions comme leur propre espace de possession.
Le bureau devient leur territoire.
La nomination devient leur privilège.
L’administration devient leur réseau.
Les ressources publiques deviennent un instrument de fidélisation.
La contradiction devient une menace.
La critique devient une hostilité personnelle.
Et la fonction cesse d’être comprise comme une responsabilité temporaire.
C’est le passage psychologique du pouvoir-service au pouvoir-possession.
Cette mutation explique une partie des comportements que nous observons dans notre vie politique.
Elle permet également de comprendre pourquoi certains opposants peuvent devenir, une fois nommés, les défenseurs les plus acharnés des pratiques qu’ils condamnaient auparavant.
Le problème ne réside donc pas seulement dans les personnes.
Il réside aussi dans une architecture institutionnelle qui laisse trop facilement l’autorité se transformer en propriété.
IV. Une opposition politique sans alternative de gouvernance
Dans une démocratie fonctionnelle, l’opposition ne devrait pas seulement dénoncer le gouvernement.
Elle devrait proposer une autre conception des politiques publiques.
Une autre stratégie économique.
Une autre organisation administrative.
Une autre approche de l’éducation.
Une autre politique industrielle.
Une autre doctrine de sécurité.
Une autre manière de sélectionner les responsables.
Une autre conception de la responsabilité publique.
Or, dans notre pays, le débat politique se limite trop souvent aux accusations réciproques, aux alliances, aux positionnements et aux revendications d’accès aux institutions.
Cela ne signifie pas qu’il n’existe aucun responsable politique compétent ou aucune pensée politique originale au Congo. Mais ces capacités demeurent insuffisamment structurées en doctrines publiques cohérentes et en programmes dont les résultats pourraient être vérifiés.
Une opposition qui ne propose pas de transformer les mécanismes du pouvoir risque de devenir simplement un pouvoir en attente.
Et un pouvoir qui ne sait répondre à l’opposition que par la fermeture, la méfiance ou la répression révèle sa propre faiblesse institutionnelle.
*V. Le Congo est-il sur la voie du développement ?*
Pour expliquer notre situation, je voudrais reprendre une image simple.
Imaginons un véhicule transportant toute une nation.
Le conducteur est investi d’une responsabilité immense : conduire ses passagers vers une destination déterminée.
Mais que se passe-t-il lorsque le véhicule quitte la route ?
La première responsabilité n’est plus d’accélérer. Elle est de comprendre pourquoi le véhicule s’est retrouvé hors piste, d’en examiner l’état et de retrouver une voie praticable.
C’est cette situation qui me paraît caractériser la gouvernance congolaise.
Joseph Kabila a dirigé le pays pendant de longues années dans un contexte de reconstruction institutionnelle et de crises sécuritaires. Son action doit être évaluée à partir de ses résultats, de ses limites et des transformations qu’elle a réellement produites.
Félix Tshisekedi lui a succédé en suscitant l’espoir d’une rupture politique et institutionnelle.
Mais la question essentielle demeure : avons-nous changé la trajectoire de l’État ou seulement son conducteur ?
Un dirigeant peut posséder une volonté sincère de réussir sans disposer d’un appareil administratif, d’une stratégie et de mécanismes institutionnels adaptés à cette ambition.
Le problème devient alors celui de la route elle-même.
Il ne suffit pas de savoir conduire. Encore faut-il disposer d’une direction, d’un véhicule fonctionnel et d’un système permettant de corriger les défaillances.
VI. L’expérience coloniale : étudier les mécanismes sans idéaliser la domination
L’histoire coloniale congolaise contient des enseignements institutionnels qu’il serait intellectuellement imprudent d’ignorer.
La Belgique, puissance européenne de dimension relativement modeste, parvint à administrer un territoire immense et à organiser une économie coloniale intégrée aux échanges internationaux.
Cette organisation reposait notamment sur des structures administratives hiérarchisées, des mécanismes fiscaux, des investissements d’infrastructure et une articulation entre intérêts publics coloniaux et entreprises privées.
Devant les grandes puissances européennes de l’époque, la petite Belgique a su organiser le liberté de commerce et d’exploitation à tous, tout en conservant le monopole des finances publiques en vue de la mise en valeur et de la civilisation du nouveau pays. L’administration belge a su concilier l’exploitation de la colonie, dont il n’était pas le seul bénéficiaire, à l’obligeance de soutenir à la fois ses intérêts coloniaux et la construction de la colonie pour la stabilité des populations locales.
Les intérêts étrangers ont toujours existé dans tous les pays du monde et ceux-ci ne sont pas antinomiques au développement d’un pays. Notre problème est d’avoir manqué successivement à défendre et protéger les intérêts de notre stabilité en dépit des appareils d’État hautement prétentieux.
Quel enseignement tiré de l’organisation coloniale ?
Un territoire vaste et complexe peut être administré lorsque les institutions disposent de règles, de moyens, de capacités d’exécution et de mécanismes de contrôle, et surtout une administration politique rigoureuse et sans complaisance. Là où les autres ont réussi pour une finalité surchargée, il n’est pas normal que nous n’y arrivions point avec simplement la motivation d’améliorer les conditions matérielles et sociales des populations.
VII. Notre pays doit devenir un espace de coopération organisé par un État souverain
La République démocratique du Congo possède une vocation particulière.
Son immensité territoriale, sa position géographique, ses ressources naturelles et ses besoins de développement offrent des possibilités considérables de coopération.
Je ne considère pas que le Congo doive se fermer aux étrangers.
Au contraire.
Nous avons besoin d’investissements.
De technologies.
De connaissances.
De capitaux.
De marchés.
De partenariats.
Mais l’ouverture ne doit jamais signifier l’abandon de notre capacité à définir les règles.
Le véritable problème n’est pas la présence d’intérêts étrangers.
Il est l’incapacité éventuelle de l’État à les encadrer selon une stratégie nationale.
Les partenaires étrangers peuvent poursuivre légitimement leurs intérêts économiques.
Notre responsabilité consiste à faire en sorte que ces intérêts soient compatibles avec les besoins du pays.
Cela suppose des règles fiscales stables, des contrats transparents, une justice fiable, des obligations environnementales, des politiques de contenu local et une capacité administrative réelle.
La souveraineté ne consiste pas à exclure les autres ; elle consiste à définir les conditions dans lesquelles nous coopérons avec eux.
VIII. Pourquoi nos dialogues politiques n’ont-ils pas produit une refondation durable ?
Notre histoire récente est jalonnée de tentatives de réorganisation politique.
La Conférence nationale souveraine a représenté un moment important de réflexion sur la transition démocratique et la transformation de l’État.
Mais les conflits de légitimité, les résistances politiques et les difficultés de mise en œuvre ont limité la portée de ses résolutions.
Le dialogue intercongolais de Sun City a constitué une autre étape historique.
Il a contribué à l’élaboration d’un compromis de sortie de guerre et à la transition institutionnelle.
La Constitution de 2006 s’inscrit dans cette trajectoire, même si elle n’est pas simplement le produit exclusif des accords de Sun City.
Ces processus ont permis certains acquis.
Mais ils n’ont pas suffi à mettre fin aux crises de gouvernance.
Pourquoi ?
Parce qu’un compromis politique destiné à répartir le pouvoir ne constitue pas nécessairement un projet complet de refondation de l’État.
Les protagonistes peuvent parvenir à s’accorder sur les institutions à occuper sans s’accorder suffisamment sur les règles qui devront limiter leurs propres comportements.
Nous avons trop souvent recherché des accords entre détenteurs ou prétendants au pouvoir plutôt qu’un pacte durable entre l’État et le peuple.
IX. Le pacte républicain souverain : une nécessité historique
Je considère qu’il est temps d’envisager un véritable pacte républicain souverain de gouvernance.
Il ne devrait pas s’agir d’un nouveau mécanisme de partage des fonctions.
Il ne devrait pas servir à prolonger artificiellement des mandats.
Il ne devrait pas davantage constituer un prétexte pour suspendre les garanties démocratiques.
Il devrait avoir pour finalité de définir les obligations fondamentales qui s’imposent à toute personne exerçant une responsabilité publique.
Un tel pacte devrait reposer sur plusieurs principes non négociables :
1. La primauté de la Constitution, de la souveraineté populaire et de l’État de droit.
2. L’égalité de tous devant la loi, sans privilège politique, ethnique ou personnel.
3. La transparence dans la gestion des finances et des ressources publiques.
4. La compétence et l’intégrité comme critères déterminants d’accès aux fonctions.
5. L’obligation de rendre compte des résultats de l’action publique.
6. L’indépendance effective des organes de contrôle et de la justice.
7. La protection des libertés politiques, de la presse et de la participation citoyenne.
8. La continuité des politiques nationales de développement au-delà des alternances.
Ces engagements devraient ensuite être traduits en lois, en procédures, en institutions et en mécanismes de contrôle réellement applicables.
Car un pacte qui ne produit que des déclarations solennelles ne changera rien.
La valeur d’un pacte républicain ne réside pas dans la grandeur de ses principes, mais dans l’impossibilité pratique de les violer impunément.
X. Protéger le peuple contre les abus de ceux qui le gouvernent
Voici, à mes yeux, la finalité centrale du dialogue national que je propose.
Il ne s’agit pas de protéger les politiciens contre leurs adversaires.
Il s’agit de protéger le peuple contre les abus possibles de tous ceux qui prétendent le gouverner.
Le citoyen doit pouvoir contester une décision administrative illégale.
Le fonctionnaire doit pouvoir dénoncer une pratique de corruption sans craindre des représailles.
L’entreprise doit pouvoir participer à un marché public sans dépendre d’une recommandation politique.
Le journaliste doit pouvoir enquêter sur la gestion publique.
Le magistrat doit pouvoir appliquer la loi sans subir de pression.
Le parlementaire doit pouvoir contrôler l’exécutif.
Et le Président de la République lui-même doit exercer ses prérogatives dans un système où la responsabilité institutionnelle ne dépend pas de sa seule volonté.
Un État fort n’est pas un État dans lequel le chef peut tout faire. C’est un État dans lequel personne, y compris le chef, ne peut agir au-dessus de la loi.
*XI. Restaurer la responsabilité publique : la certitude de la sanction*
Nous devons également abandonner une conception trop indulgente des fautes graves de gouvernance.
Une décision publique peut avoir des conséquences considérables.
Un détournement de fonds destinés à un hôpital peut compromettre des soins essentiels.
Une mauvaise gestion des infrastructures peut exposer des populations à des accidents.
Une décision budgétaire irresponsable peut compromettre des services publics pendant plusieurs années.
Une politique de sécurité défaillante peut mettre des vies en danger.
Mais il faut distinguer trois réalités : l’erreur de bonne foi, l’incompétence professionnelle et l’infraction intentionnelle.
Elles ne peuvent être sanctionnées de la même manière.
L’erreur appelle une correction et, selon les circonstances, une responsabilité administrative.
L’incompétence peut justifier une formation, une réaffectation ou une révocation dans le respect des procédures.
La corruption, le détournement, la concussion et les autres infractions graves doivent donner lieu à des poursuites judiciaires et à des sanctions proportionnées.
Je considère que les sanctions doivent être suffisamment sérieuses pour rendre la prédation publique beaucoup moins attractive.
La réponse doit être une justice indépendante, rapide, rigoureuse et respectueuse des droits fondamentaux, capable de prononcer, selon les infractions, des peines d’emprisonnement, la confiscation des avoirs illicites, la restitution des fonds, la réparation des préjudices et l’interdiction d’exercer certaines fonctions publiques.
La peur que nous devons restaurer n’est pas celle d’un pouvoir arbitraire. C’est la certitude que toute violation grave de la loi entraînera des conséquences réelles.
XII. Le pardon politique ne remplace pas la responsabilité
Je suis souvent surpris d’entendre d’anciens responsables publics reconnaître des erreurs de gouvernance et demander pardon au peuple.
Le pardon peut avoir une valeur morale.
Il peut participer à une démarche de réconciliation.
Mais il ne peut remplacer l’établissement des faits.
Lorsqu’une faute a causé un préjudice à l’État, il faut en déterminer la nature.
Lorsqu’une infraction a été commise, les mécanismes judiciaires doivent suivre leur cours.
Lorsqu’un dommage financier est établi, sa réparation doit être recherchée.
Et lorsqu’une politique publique a échoué sans constituer une infraction, une évaluation indépendante doit permettre d’en tirer les enseignements.
L’État n’est pas une personne physique dont les droits pourraient être abandonnés au gré d’une émotion ou d’une réconciliation privée.
Il représente des intérêts collectifs et des obligations juridiques.
La réconciliation politique ne devrait jamais devenir un mécanisme d’effacement automatique des responsabilités publiques.
XIII. Le rôle historique que pourrait jouer Félix Tshisekedi
Dans la situation présente, je considère que le Président Félix Tshisekedi dispose encore d’une responsabilité historique particulière.
Il est l’héritier politique d’une longue lutte menée notamment par son père, Étienne Tshisekedi wa Mulumba, en faveur de la démocratisation et de l’État de droit.
Cet héritage ne constitue pas une garantie automatique de réussite.
Mais il représente une exigence morale et politique.
Le Président pourrait choisir de consacrer une partie déterminante de son action à la mise en place de mécanismes institutionnels capables de protéger durablement les citoyens contre les abus de pouvoir.
Il pourrait soutenir un dialogue national dont l’objectif ne serait pas de distribuer des fonctions, mais de renforcer la République.
Il pourrait promouvoir une réforme profonde des nominations publiques, des mécanismes de contrôle, de la justice, des finances publiques et de l’évaluation des politiques nationales.
Il pourrait surtout accepter que les nouvelles règles s’appliquent à son propre pouvoir et à ses collaborateurs.
C’est là que se mesurerait la sincérité de la rupture.
Il est facile de demander des contraintes pour ses adversaires et beaucoup plus difficile de construire des institutions qui limitent également ses propres prérogatives.
Un dirigeant entre véritablement dans l’histoire lorsqu’il contribue à bâtir des institutions qui continueront à protéger la nation après son départ.
XIV. Le dialogue national ne doit pas devenir une conférence de positionnement
La tentation sera grande de ramener tout dialogue national à des questions de représentation politique.
Combien de postes ?
Quelle coalition ?
Quelle place pour l’opposition ?
Quelle place pour la majorité ?
Quels arrangements ?
Quels compromis entre personnalités ?
Mais si nous procédons ainsi, nous risquons de reproduire les limites des dialogues précédents.
Le dialogue que j’appelle de mes vœux devrait associer les institutions, les forces politiques, la société civile, les universités, les organisations professionnelles, les acteurs économiques, les jeunes, les femmes et les représentants des différentes composantes du pays.
Il devrait être préparé par des travaux techniques sérieux.
Son ordre du jour devrait être public.
Ses conclusions devraient pouvoir être discutées par la population.
Et ses recommandations devraient déboucher sur un calendrier d’application, des responsabilités identifiées et des mécanismes de suivi indépendants.
La souveraineté d’un tel pacte devrait provenir de sa légitimité démocratique et de son inscription dans l’ordre constitutionnel, non de la prétention d’une assemblée à se placer arbitrairement au-dessus de toutes les institutions.
Nous ne devons pas organiser un dialogue pour permettre aux politiciens de se retrouver autour d’une table. Nous devons organiser un dialogue pour que le peuple puisse enfin disposer de garanties solides contre les abus de ceux qui le gouvernent.
XV. De la logique du pouvoir à la logique de la République
La véritable rupture exige finalement une transformation de notre conception de l’autorité.
Dans la logique du pouvoir, l’institution protège le dirigeant.
Dans la logique républicaine, l’institution protège le citoyen.
Dans la logique du pouvoir, la fonction procure des avantages.
Dans la logique républicaine, elle impose des obligations.
Dans la logique du pouvoir, la loi peut devenir un instrument contre les adversaires.
Dans la logique républicaine, elle s’impose également à ceux qui gouvernent.
Dans la logique du pouvoir, l’opposition cherche à remplacer la majorité.
Dans la logique républicaine, la compétition politique porte aussi sur les méthodes et les résultats.
Dans la logique du pouvoir, l’État est considéré comme un patrimoine à conquérir.
Dans la logique républicaine, il constitue une responsabilité collective à préserver et à améliorer.
Le Congo ne doit donc pas seulement changer ses dirigeants. Il doit changer les règles qui déterminent ce qu’un dirigeant peut faire, ce qu’il doit accomplir et ce qu’il risque lorsqu’il trahit sa mission.
Ma présente réflexion trouve ici un motif de satisfaction car elle prolonge la distinction entre la logique du pouvoir et la logique du développement, en introduisant une proposition supplémentaire : avant de chercher qui doit gouverner, il faut définir comment l’État doit être gouverné, quelles limites s’imposent à ses dirigeants et quelles obligations de résultats leur sont opposables.
Conclusion : remettre d’abord le Congo sur la voie
Je reviens finalement à ma conviction initiale.
Notre pays ne souffre pas seulement d’un manque de dirigeants.
Il souffre d’une insuffisance de règles effectivement respectées, de mécanismes de responsabilité et d’une culture de gouvernance orientée vers le développement.
Nous avons parfois consacré davantage d’énergie à chercher le conducteur qu’à construire la route.
Nous avons changé les hommes sans suffisamment modifier les institutions.
Nous avons multiplié les textes sans garantir leur application.
Nous avons organisé des dialogues sans toujours transformer les compromis en obligations opposables à tous.
Et nous avons laissé prospérer l’idée selon laquelle la conquête du pouvoir serait une réussite en soi.
Il est temps de rompre avec cette conception.
Le Congo a besoin d’un pacte républicain qui établisse clairement que le pouvoir appartient au peuple, que les institutions servent l’intérêt général et que toute responsabilité publique implique une obligation de rendre compte.
Ce pacte doit protéger la liberté politique, mais empêcher la prédation.
Il doit permettre la compétition démocratique, mais interdire l’impunité.
Il doit favoriser l’initiative, mais imposer la transparence.
Il doit ouvrir le pays à la coopération internationale, mais préserver sa souveraineté de décision.
Il doit surtout placer la création de valeur, la justice et la dignité humaine au centre de l’action publique.
Je ne prétends pas que cette transformation sera facile. Mais je demeure convaincu qu’elle est possible.
Et si le Président actuel parvenait à engager sincèrement cette refondation, son héritage politique pourrait dépasser largement les réalisations matérielles d’un mandat. Car il aurait contribué à résoudre une question que notre pays traîne depuis son indépendance : comment organiser un pouvoir suffisamment fort pour servir la nation, mais suffisamment encadré pour ne jamais pouvoir la prendre en otage ?
Voilà, à mes yeux, le véritable enjeu du dialogue national.
Non pas réconcilier seulement les prétendants au pouvoir.
Mais réconcilier le pouvoir avec sa raison d’être.
Nous ne devons plus chercher simplement un homme capable de conduire le Congo. Nous devons construire une République dans laquelle aucun homme ne pourra conduire le pays hors de sa voie sans être arrêté par la force de ses institutions.
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