Il faut aussi lire cette nouvelle procédure pour ce qu’elle révèle. La recherche soudaine d’un nouveau mécanisme de sélection constitue, en elle-même, un aveu que les choix précédents de Félix Tshisekedi n’ont pas produit les résultats attendus. Certains peuvent difficilement être qualifiés autrement que d’échecs. Si le système de nomination avait permis d’identifier et de placer les bonnes personnes à la tête des institutions publiques, pourquoi faudrait-il aujourd’hui chercher le remède dans les appels à candidatures, les dossiers et les commissions de sélection ?
L’objectif affiché n’en demeure pas moins légitime. En ouvrant la désignation des mandataires publics aux candidatures, le gouvernement entend introduire davantage de transparence et rompre avec un système où les fonctions au sommet de l’État semblent relever de la seule discrétion présidentielle. Cette volonté peut constituer un progrès. Encore faut-il ne pas confondre transparence de la procédure et qualité de la gouvernance. Ajouter une procédure administrative ne garantit pas une meilleure décision. On peut réduire l’opacité du choix sans répondre à la question essentielle : comment l’État identifie-t-il les personnes les plus aptes à conduire ses institutions ?
L’appel à candidatures ne supprime pas le problème de la sélection. Il le déplace. La candidature en ligne élargit l’accès sans éliminer l’auto-sélection : l’État choisira d’abord parmi ceux qui auront vu l’annonce, se seront reconnus dans les critères et auront décidé de postuler, un bassin susceptible de rester largement concentré à Kinshasa et dans quelques grands centres urbains. Vient ensuite la question décisive : qui choisit parmi ceux qui se sont déjà choisis ? Une commission, elle-même constituée au sein du même système de sélection aujourd’hui décrié, filtrera ce bassin avant de transmettre une liste restreinte au pouvoir de nomination. Le Président ne choisit donc plus directement parmi tous ceux qu’il aurait pu considérer, sans que son choix final soit lui-même encadré par des critères de décision qui s’imposent à lui. Le paradoxe est saisissant : on reconfigure tout le processus parce que l’ancienne manière de choisir a produit de mauvais choix, puis on restitue la décision finale au même pouvoir de nomination. La discrétion n’a pas disparu. Elle a simplement été déplacée en amont. On a réformé tout ce qui précède le choix sans réformer le choix lui-même.
C’est ici qu’apparaît la limite entre transparence procédurale et capacité institutionnelle de sélection. Présenter ce mécanisme comme une transformation de la gouvernance revient alors à risquer de confondre réforme institutionnelle et amélioration administrative. La République aura rendu sa procédure de sélection plus visible sans avoir répondu à la question autrement plus importante : comment rechercher, identifier et mobiliser les compétences dont l’État a réellement besoin ?
Un mandataire public n’est pas un superviseur que l’on recrute
La confusion fondamentale de cette approche consiste à traiter le mandataire public comme un cadre supérieur que l’on recrute pour occuper un emploi. Une administration peut recruter un superviseur, un directeur financier ou un responsable technique à partir d’une fiche de poste, de qualifications requises, d’un CV et d’un entretien. Le mandataire public relève d’une autre logique. L’État lui confie la conduite d’une institution publique et, à travers elle, l’exécution d’une partie de ses orientations. Il ne vient donc pas simplement occuper un poste dans une hiérarchie. Il reçoit un mandat et exerce, pendant une durée déterminée, une parcelle de l’autorité publique.
La distinction est fondamentale. On recrute un employé. On sélectionne un cadre. On investit un mandataire d’une mission publique. La première question ne devrait donc pas être de savoir qui possède le meilleur CV pour occuper un poste. Elle devrait porter sur ce que l’État attend de l’institution et sur la personne capable d’accomplir cette mission. Avant même de chercher un nom, la République devrait définir le mandat, ses objectifs, les résultats attendus, sa durée, les moyens qui lui seront consacrés ainsi qu’une rémunération claire, publique et attachée à la fonction. Celui qui accepte le mandat saurait ainsi précisément ce que l’État lui demande, les moyens dont il disposera, les résultats sur lesquels il sera jugé et la rémunération qu’il recevra en contrepartie.
Le CV, l’expérience et l’entretien conservent leur utilité. Ils permettent d’établir si une personne possède les compétences nécessaires pour accomplir la mission. Leur fonction s’arrête là. La compétence permet d’établir qui peut exercer le mandat. Elle ne suffit pas à déterminer à qui l’État doit le confier. Cette seconde décision engage une conception de l’institution, une orientation de l’action publique et, surtout, une responsabilité politique. Réduire le choix d’un mandataire à un concours de dossiers revient à appliquer les instruments des ressources humaines à une question qui relève de l’organisation du pouvoir public.
Ni pouvoir solitaire du Président, ni gouvernement par les recruteurs
Corriger les excès du pouvoir discrétionnaire du Président ne signifie pas transformer les nominations aux fonctions supérieures de l’État en procédures ordinaires de recrutement. Entre un Président qui décide seul et une commission qui finit par déterminer qui dirigera les institutions publiques, il existe une troisième voie. Cette troisième voie n’est d’ailleurs pas à inventer. Elle existe déjà dans la Constitution que le régime boude lorsqu’il organise l’exercice du pouvoir. La logique constitutionnelle est celle du partage de la décision, du contrôle et de la responsabilité. Confier à une personne une parcelle importante de l’autorité publique reste un acte politique identifiable, soumis à des mécanismes institutionnels destinés précisément à empêcher qu’un seul pouvoir puisse décider et agir sans contrepoids.
Une Constitution effectivement respectée devrait prolonger cette logique pour les mandataires publics, les hauts cadres de l’État, les hauts responsables militaires et les diplomates. Ils seraient nommés par le Président de la République et ne pourraient prendre fonction qu’après une audition individuelle et un vote de confirmation du Congrès. La nomination et la prise de fonction constitueraient ainsi deux actes distincts. Le Président choisirait et assumerait publiquement son choix. Le Congrès examinerait les compétences du candidat, son intégrité, ses éventuels conflits d’intérêts, sa compréhension de la mission et les engagements qu’il entend prendre. Le candidat devrait défendre individuellement son parcours, sa vision et ses objectifs devant les représentants de la nation avant d’être investi de l’autorité attachée à sa fonction.
Cette architecture ne retire son rôle à personne. Elle empêche surtout la dilution de la responsabilité derrière une commission, une procédure ou un classement administratif. Le Président répondrait de la qualité de ses nominations. Le Congrès répondrait des personnes qu’il aurait auditionnées et confirmées. Le mandataire répondrait ensuite de l’exécution de sa mission. Le Président nomme et assume son choix. Le Congrès auditionne et confirme. Le mandataire prend fonction, exécute sa mission et répond de ses résultats. C’est ainsi que l’on remplace à la fois le pouvoir solitaire et l’anonymat bureaucratique par une chaîne institutionnelle de responsabilité.
Comment devrait procéder un État moderne ?
La première erreur consiste à commencer par les personnes alors que l’État devrait commencer par ses besoins. Avant de chercher un président de conseil d’administration, un directeur général ou tout autre mandataire public, le gouvernement devrait définir précisément la mission confiée à l’institution concernée. Quels problèmes doit-elle résoudre ? Où doit-elle être dans trois ou cinq ans ? Quels résultats économiques, sociaux, financiers ou opérationnels sont attendus ? Cette réflexion devrait aboutir à une véritable lettre de mission comportant des objectifs mesurables, les moyens disponibles, la durée du mandat et une rémunération clairement établie.
Ce n’est qu’après avoir défini ce que l’État veut accomplir qu’il devient possible de déterminer le profil de la personne capable de le faire. La séquence devrait donc être simple : problème national, mission institutionnelle, objectifs, compétences nécessaires, choix du dirigeant. Une fois la mission définie, l’État ne devrait pas se contenter d’attendre que les personnes intéressées déposent leur candidature. Un pays possède des compétences dans son administration, ses universités, ses entreprises, sa diaspora, les organisations internationales et différents secteurs professionnels. Certaines des personnes les plus qualifiées ne répondront jamais à un appel à candidatures.
L’État doit donc développer une véritable capacité de repérage des compétences nationales. La candidature peut constituer une voie d’identification parmi d’autres. Elle ne devrait jamais devenir la frontière artificielle du talent accessible à la République. Un État sérieux doit pouvoir identifier une personne qui n’a rien demandé et considérer que son expérience, ses compétences et son parcours correspondent à une mission dont la nation a besoin.
La présélection conserve alors toute son importance. Sa fonction doit simplement être correctement située. Une commission technique peut vérifier les diplômes, l’expérience, les réalisations antérieures, l’intégrité, les conflits d’intérêts, les capacités de gestion et l’adéquation entre le parcours d’une personne et la mission définie par l’État. Elle peut ainsi constituer un bassin de profils effectivement aptes à exercer la fonction. Son rôle s’arrête à cette qualification. L’expertise technique peut déterminer qui possède les compétences nécessaires. Elle ne possède pas, à elle seule, la légitimité pour décider à qui la République confie une parcelle de son autorité. C’est à cette frontière que s’arrête la logique des ressources humaines et que commence celle de la responsabilité politique.
C’est précisément ici que ma proposition de correction de la Constitution prend toute sa forme. Il faut encadrer constitutionnellement l’accès aux fonctions supérieures de l’État afin que la responsabilité du choix reste identifiable sans être concentrée entre les mains d’un seul pouvoir. Dans cette architecture institutionnelle corrigée, les mandataires publics, les hauts cadres de l’État, les hauts responsables militaires et les diplomates seraient nommés par le Président de la République, puis soumis individuellement à une audition et à un vote de confirmation du Congrès avant leur prise de fonction. Le Président conserverait la prérogative de nomination et assumerait politiquement son choix. Le Congrès exercerait le contre-pouvoir en examinant publiquement les compétences, l’intégrité, les éventuels conflits d’intérêts, la compréhension de la mission et les engagements du candidat. La nomination présidentielle ne vaudrait donc pas prise de fonction. Le Président nomme et assume son choix. Le Congrès auditionne et confirme. Le mandataire prend fonction et répond de sa mission.
La confirmation ne constituerait pas l’aboutissement du processus. Elle ouvrirait celui de la responsabilité. La lettre de mission définie avant même la recherche du candidat deviendrait le référentiel de son action et de son évaluation. Après douze, vingt-quatre ou trente-six mois, les questions seraient simples :
- quelle mission lui avait été confiée ?
- Quels moyens avait-il reçus ?
- Quels engagements avait-il pris devant le Congrès ?
- Quels résultats a-t-il obtenus ?
Le renouvellement, la poursuite ou l’interruption du mandat pourraient alors être appréciés à partir de cette confrontation entre mission, moyens et résultats. La véritable réforme se trouve là. Il ne s’agit plus simplement de passer de nominations opaques à des recrutements transparents. Il s’agit de passer d’une politique des nominations à une gouvernance par mandat. La République définit ce qu’elle veut accomplir, recherche les compétences capables de le faire, contrôle le choix de celui auquel elle confie son autorité et lui demande ensuite des comptes sur les résultats obtenus.
Du recrutement des personnes à la gouvernance par mandat
Le constat devient plus accablant encore lorsqu’on se souvient que la RDC a déjà emprunté ce chemin. Sous le prédécesseur de l’actuel Président, la mauvaise gouvernance des entreprises publiques avait déjà conduit, sous l’impulsion des partenaires internationaux, notamment de la Banque mondiale, à rechercher la solution dans leur professionnalisation. On connaît la suite. Des années plus tard, après un changement de régime et les promesses de rupture qui l’accompagnaient, le pays revient vers une variante du même remède administratif. Comme si l’échec d’une architecture de pouvoir pouvait être corrigé par une meilleure procédure de recrutement. Les Présidents changent, les méthodes de sélection sont rebaptisées, les échecs se reproduisent. La question que personne ne semble vouloir affronter demeure la même : pourquoi l’État congolais continue-t-il à mal choisir ceux auxquels il confie ses institutions ?
Le remède doit être d’une autre nature. Il faut corriger l’architecture même de la nomination, en séparant le pouvoir de nommer du pouvoir de confirmer et en rendant chaque institution responsable de sa décision.
Cette correction constitutionnelle que j’ai introduite est essentielle. Elle ne suffit pas. Celui qui est nommé et confirmé devrait, en plus, recevoir un mandat. Pas seulement un titre, une fonction et les avantages qui l’accompagnent. Une lettre de mission publique devrait fixer les objectifs à atteindre, les moyens mis à sa disposition, les indicateurs de performance, la durée du mandat et les échéances auxquelles les résultats seront évalués. La responsabilité du mandataire deviendrait alors concrète. Il ne serait plus jugé sur sa proximité avec le pouvoir, sa capacité à conserver sa fonction ou l’impression générale laissée par sa gestion. Il serait jugé sur la mission que la République lui a confiée.
La réforme prend alors tout son sens. Le Président nomme. Le Congrès auditionne et confirme. Le mandataire reçoit une mission, les moyens de l’accomplir et l’obligation d’en répondre. À échéances déterminées, les résultats sont confrontés aux engagements initiaux. De cette confrontation entre mission, moyens et résultats découlent le maintien, le renouvellement ou la révocation. La RDC passerait ainsi d’une politique où l’on cherche périodiquement une meilleure manière de choisir des personnes à une gouvernance par mandat, dans laquelle le choix lui-même est contrôlé et l’exercice de la fonction évalué. La modernisation de l’État exige les deux : une architecture qui responsabilise ceux qui choisissent et un mandat qui responsabilise celui qui est choisi.
Jo M. Sekimonyo, PhD
Chancelier de l’Université Lumumba
Économiste politique hétérodoxe