À QUI APPARTIENT LE TERRITOIRE ?
Par José Bakima
Introduction — La question qui touche au cœur de la République
Après avoir demandé :
À qui appartient la République ?
puis :
À qui appartient la richesse de la République ?
une troisième question s’impose :
À qui appartient le territoire ?
Cette question paraît, à première vue, avoir une réponse évidente.
Le territoire appartient à la République.
La Constitution proclame la souveraineté de l’État sur son territoire.
Les frontières sont définies.
Les lois déterminent les régimes fonciers.
Les administrations délivrent des titres.
Les tribunaux règlent les litiges.
Et pourtant, dans la réalité vécue, la question demeure.
Car un territoire peut appartenir juridiquement à un État sans que toutes les populations qui l’habitent bénéficient d’une sécurité territoriale suffisante.
Une terre peut être légalement administrée sans que son histoire soit reconnue.
Une communauté peut vivre depuis plusieurs générations sur un territoire sans disposer d’une protection juridique suffisamment forte de son rapport à cette terre.
Et une population peut perdre progressivement son sentiment d’appartenance à son propre territoire.
C’est ici que le problème foncier cesse d’être une simple question de droit privé.
Il devient une question de :
- souveraineté,
- de sécurité,
- d’identité territoriale,
- de paix,
- de cohésion nationale
- et finalement de continuité de la République.
- L’ERREUR CONSISTANT À OPPOSER L’ÉTAT ET LA COMMUNAUTÉ
Le débat foncier est souvent présenté comme une opposition entre deux conceptions :
- la propriété de l’État ;
- la propriété privée.
Cette opposition est insuffisante pour comprendre la réalité congolaise.
Entre l’État et l’individu existe une autre réalité :
la communauté.
La famille.
Le lignage.
Le clan.
Le village.
Le territoire coutumier.
Les générations qui ont occupé, cultivé, protégé et transmis une terre.
Ces réalités ne peuvent pas être simplement effacées du droit au nom d’une conception abstraite de la propriété.
Elles constituent une partie de l’histoire territoriale du pays.
La République doit donc apprendre à articuler trois niveaux :
l’individu, la communauté et l’État.
Ni l’un ni l’autre ne peut être supprimé.
- LA TERRE N’EST PAS UNE MARCHANDISE COMME LES AUTRES
Une terre peut être vendue.
Elle peut être louée.
Elle peut être exploitée.
Elle peut être aménagée.
Mais elle possède une particularité que les autres biens n’ont pas :
elle ne peut pas être produite.
On peut produire une maison.
On peut fabriquer une machine.
On peut remplacer un véhicule.
On peut reconstruire une infrastructure.
Mais on ne peut pas fabriquer un nouveau territoire lorsqu’un territoire est détruit, fragmenté ou définitivement perdu.
La terre est donc un bien particulier.
Elle est :
- support de la vie ;
- support de la production ;
- support de l’habitat ;
- support de la culture ;
- support de la mémoire ;
- support de la souveraineté.
Elle constitue donc l’une des premières infrastructures de la République.
III. L’HÉRITAGE TERRITORIAL
Dans de nombreuses communautés congolaises, la relation à la terre est antérieure au titre administratif moderne.
La terre peut être liée à :
- l’ancêtre fondateur ;
- la mémoire du lignage ;
- les tombeaux ;
- les lieux sacrés ;
- les anciens villages ;
- les parcours de migration ;
- les espaces agricoles ;
- les forêts communautaires ;
- les cours d’eau ;
- les pâturages ;
- les espaces de chasse ou de cueillette.
Cette relation constitue une forme de mémoire territoriale.
Elle ne doit pas être automatiquement assimilée à une propriété privée moderne.
Mais elle ne doit pas non plus être ignorée.
Car ignorer l’histoire territoriale d’une communauté revient parfois à fragiliser son existence sociale.
- LE DROIT COUTUMIER N’EST PAS L’ENNEMI DE LA RÉPUBLIQUE
Il existe une tentation de considérer le droit coutumier comme une survivance du passé que la modernisation devrait progressivement éliminer.
Cette conception est trop simple.
Le droit coutumier peut contenir :
- des règles d’accès à la terre ;
- des règles de transmission ;
- des mécanismes de règlement des conflits ;
- des obligations communautaires ;
- des systèmes de protection des espaces ;
- des responsabilités envers les générations suivantes.
La question n’est donc pas :
« Coutume ou droit moderne ? »
Elle devrait être :
« Comment intégrer les formes légitimes de la mémoire et de l’organisation territoriale dans un État moderne, constitutionnel et unifié ? »
La République enracinée ne cherche pas à opposer tradition et modernité.
Elle cherche à organiser leur articulation.
- L’AUTORITÉ COUTUMIÈRE COMME INSTITUTION TERRITORIALE
Cela conduit à reconsidérer la place des autorités coutumières.
Lorsqu’elles sont légitimes et reconnues par les populations, elles peuvent constituer des institutions importantes de :
- mémoire ;
- médiation ;
- conservation du patrimoine ;
- transmission ;
- prévention des conflits fonciers ;
- cohésion communautaire.
Mais cette reconnaissance doit s’accompagner de règles.
L’autorité coutumière ne peut pas devenir un pouvoir arbitraire.
Elle doit être soumise :
- à la Constitution ;
- aux droits fondamentaux ;
- à la transparence ;
- à la justice ;
- à l’égalité devant la loi ;
- à la protection des personnes vulnérables.
La République n’a donc pas à choisir entre :
État moderne
et
autorité coutumière.
Elle doit construire une complémentarité institutionnelle.
- LA DOUBLE LÉGITIMITÉ TERRITORIALE
Cette articulation permet de dégager une notion particulièrement importante pour notre pays :
la double légitimité territoriale.
Une terre peut relever simultanément de deux légitimités qui ne sont pas nécessairement contradictoires.
Première légitimité : la souveraineté républicaine
L’État garantit :
- l’intégrité du territoire ;
- la sécurité ;
- la loi ;
- les frontières ;
- les droits fondamentaux ;
- l’intérêt national.
Deuxième légitimité : l’enracinement historique
La communauté peut détenir :
- des droits historiques ;
- des droits d’usage ;
- des droits de transmission ;
- des droits communautaires ;
- des obligations de conservation.
La première garantit l’unité de la République.
La seconde garantit la continuité des communautés.
La République doit faire tenir ensemble les deux.
VII. LE DANGER DE LA DÉPOSSESSION
Lorsqu’une population perd progressivement la maîtrise de son territoire, plusieurs phénomènes peuvent apparaître :
- insécurité ;
- conflits fonciers ;
- fragmentation communautaire ;
- déplacement de populations ;
- sentiment d’injustice ;
- radicalisation ;
- violences ;
- perte de confiance envers l’État.
La question foncière peut alors devenir une question de sécurité nationale.
Il faut donc cesser de considérer les conflits liés à la terre comme de simples litiges entre particuliers.
Dans certaines régions, ils peuvent toucher directement :
la continuité territoriale de la République.
VIII. LA MOBILITÉ DES POPULATIONS ET LA SÉCURITÉ TERRITORIALE
Il faut ici opérer une distinction essentielle.
La République doit garantir :
la liberté de circulation et la protection des personnes.
Mais elle doit également garantir :
la sécurité territoriale des communautés et la traçabilité juridique des droits fonciers.
Ces deux principes ne sont pas incompatibles.
Une personne qui arrive sur un territoire ne doit pas être automatiquement considérée comme une menace.
Mais l’arrivée de populations nouvelles ne doit pas non plus être utilisée pour produire progressivement une dépossession foncière, une modification forcée des rapports territoriaux ou une insécurité permanente.
La solution ne réside donc ni dans le rejet de la mobilité humaine, ni dans l’absence de contrôle.
Elle réside dans :
- l’identification,
- l’état civil,
- la documentation foncière,
- la transparence des transactions,
- la médiation,
- la justice,
- et la protection effective des droits.
- LE FONCIER COMME INFRASTRUCTURE DE PAIX
Nous avons souvent pensé la paix comme le résultat :
- d’un accord politique ;
- d’un cessez-le-feu ;
- d’une réforme militaire ;
- d’une négociation diplomatique.
Mais une paix durable ne peut être construite sur une insécurité foncière permanente.
Tant que la terre reste :
- juridiquement incertaine ;
- historiquement contestée ;
- facilement spoliable ;
- insuffisamment documentée ;
- manipulable politiquement,
les conflits peuvent se reproduire.
La réforme foncière doit donc devenir une politique de prévention des conflits.
- LA DOCTRINE DE LA NON-SPOLIATION
Une République enracinée devrait consacrer un principe particulièrement clair :
Nul ne peut être privé arbitrairement de son patrimoine foncier légitime.
La dépossession doit être :
- juridiquement encadrée ;
- contradictoire ;
- indemnisée lorsqu’elle est légalement nécessaire ;
- contrôlée par la justice ;
- soumise à l’intérêt général.
Mais lorsqu’il s’agit de patrimoines communautaires ou ancestraux, des garanties supplémentaires doivent pouvoir exister.
Car la destruction d’un patrimoine communautaire peut provoquer une perte qui ne se mesure pas uniquement en argent.
On peut indemniser une parcelle.
Il est beaucoup plus difficile d’indemniser :
- un lieu de mémoire ;
- un cimetière ancestral ;
- une relation communautaire à la terre ;
- une histoire territoriale.
La politique foncière doit donc intégrer la valeur patrimoniale et culturelle du territoire.
- L’INALIÉNABILITÉ : PROTÉGER CE QUI DOIT ÊTRE TRANSMIS
C’est ici que revient une notion essentielle :
l’inaliénabilité.
Tout ne doit pas nécessairement pouvoir être vendu.
Certains biens peuvent être considérés comme tellement importants pour la continuité d’une communauté ou de la Nation qu’ils doivent bénéficier d’un régime juridique particulier.
Cela peut concerner, selon des critères stricts :
- certains patrimoines communautaires ;
- certains espaces écologiques ;
- certains biens culturels ;
- certains espaces funéraires ;
- certains territoires d’intérêt stratégique ;
- certains biens publics.
L’inaliénabilité n’est donc pas une négation du droit de propriété.
Elle constitue parfois une protection du droit de transmission contre la puissance de la vente immédiate.
XII. PROPRIÉTÉ ET TRANSMISSION
La conception classique de la propriété insiste sur le droit de disposer.
La République enracinée doit également reconnaître le droit de transmettre.
Cette différence est fondamentale.
Le propriétaire peut demander :
« Puis-je vendre ? »
La République doit également demander :
« Que se passe-t-il si cette vente détruit définitivement les conditions d’existence d’une communauté ou compromet la capacité des générations futures à vivre sur ce territoire ? »
La liberté patrimoniale doit donc être conciliée avec :
- la continuité territoriale,
- l’intérêt général,
- la protection du Vivant,
et les droits des générations futures.
XIII. LE TERRITOIRE COMME BIEN DE CONTINUITÉ
Nous pouvons dès lors introduire une notion nouvelle :
le bien de continuité.
Un bien de continuité est un bien dont la valeur dépasse son propriétaire ou son détenteur immédiat parce qu’il contribue à maintenir :
- une communauté ;
- une fonction écologique ;
- une activité productive ;
- une mémoire ;
- une infrastructure stratégique ;
- une transmission intergénérationnelle.
Un tel bien ne peut être gouverné exclusivement par la logique marchande.
Il doit être soumis à une logique supplémentaire :
la logique de la continuité.
XIV. LE CITOYEN ET LA TERRE
Nous retrouvons alors la question du premier article.
Pourquoi le citoyen défend-il son territoire ?
Parce qu’il y est enraciné.
Pourquoi défend-il sa communauté ?
Parce qu’il en est membre.
Pourquoi défend-il sa terre ?
Parce qu’il la considère comme un héritage.
Pourquoi défend-il son patrimoine ?
Parce qu’il veut le transmettre.
La terre devient ainsi le point de rencontre entre :
- l’individu,
- la famille,
- la communauté,
- la Nation,
- et les générations futures.
C’est pourquoi la politique foncière est une politique de citoyenneté.
- L’ÉTAT DOIT ÊTRE LE GARANT, NON LE PRÉDATEUR
L’État doit disposer d’une autorité foncière forte.
Mais cette autorité ne doit pas se transformer en pouvoir de dépossession.
La République doit être :
- garante du droit,
- arbitre des conflits,
- protectrice du patrimoine,
- organisatrice de l’aménagement,
- protectrice des générations futures.
Elle ne doit pas devenir l’instrument par lequel une majorité politique, une administration ou un groupe économique peut facilement déposséder les autres.
La puissance de l’État doit donc être accompagnée par des limites constitutionnelles fortes.
XVI. LE TERRITOIRE ET LA SOUVERAINETÉ
Une Nation ne peut être souveraine si elle ne connaît pas précisément son territoire.
Elle doit savoir :
- qui habite où ;
- quels sont les droits fonciers ;
- quels sont les espaces communautaires ;
- quels sont les espaces protégés ;
- quels sont les espaces stratégiques ;
- quelles sont les ressources ;
- quelles sont les infrastructures ;
- quelles sont les frontières ;
- quelles sont les mobilités de population.
La connaissance du territoire devient donc une fonction fondamentale de la souveraineté.
Cela implique une articulation entre :
- état civil,
- identification,
- cadastre,
- cartographie,
- statistiques démographiques,
- autorités locales,
- autorités coutumières
- et administration nationale.
Une République qui ne connaît pas son propre territoire ne peut pas efficacement le gouverner.
XVII. LE TERRITOIRE N’EST PAS SEULEMENT À DÉFENDRE : IL EST À HABITER
La défense militaire ne suffit pas.
Un territoire est véritablement intégré à la République lorsque ses populations peuvent y vivre dignement.
Il faut donc :
- des routes ;
- des écoles ;
- des centres de santé ;
- de l’énergie ;
- de l’eau ;
- des marchés ;
- des infrastructures numériques ;
- des activités productives ;
- une justice accessible ;
- une administration présente.
La présence de l’État ne doit pas être seulement militaire.
Elle doit être :
civile, économique, sociale, culturelle et productive.
C’est ainsi que la continuité territoriale devient réelle.
XVIII. HABITER EST AUSSI UN ACTE DE SOUVERAINETÉ
Un territoire inhabité, abandonné ou économiquement marginalisé devient vulnérable.
Habiter le territoire est donc déjà une forme de souveraineté.
Mais il faut que cet habitat soit :
- sécurisé ;
- productif ;
- durable ;
- organisé ;
- relié au reste du pays.
Le développement territorial n’est donc pas seulement une politique sociale.
Il est également une politique de souveraineté.
XIX. VERS UNE DOCTRINE FONCIÈRE DE LA RÉPUBLIQUE ENRACINÉE
Toutes ces considérations conduisent à une proposition doctrinale.
La République devrait reconnaître que la terre remplit simultanément plusieurs fonctions :
Fonction économique
Elle permet de produire et d’investir.
Fonction sociale
Elle permet de loger et de faire vivre les familles.
Fonction communautaire
Elle contribue à la continuité des communautés.
Fonction culturelle
Elle conserve la mémoire et les traditions.
Fonction écologique
Elle constitue une infrastructure du Vivant.
Fonction stratégique
Elle participe à la souveraineté et à la sécurité nationales.
Fonction intergénérationnelle
Elle doit pouvoir être transmise.
Aucune de ces fonctions ne doit être sacrifiée entièrement aux autres.
- UNE NOUVELLE FORMULATION DU DROIT FONCIER
Nous pourrions alors poser un principe général :
La terre est un patrimoine de vie, de production, d’appartenance et de transmission. Les droits individuels, familiaux, communautaires et publics qui s’y rapportent sont garantis par la République et exercés dans le respect de la continuité territoriale, du Vivant, de l’intérêt général et des générations futures.
Cette formulation change profondément la perspective.
Le droit foncier ne devient plus seulement un droit sur la terre.
Il devient :
un droit de la relation à la terre.
XXI. DE LA SÉCURITÉ FONCIÈRE À LA PAIX NATIONALE
Une politique foncière sérieuse pourrait ainsi devenir l’un des piliers du nouveau pacte national.
Elle devrait viser à :
- sécuriser les droits légitimes ;
- documenter les patrimoines ;
- reconnaître les droits communautaires ;
- encadrer les transactions ;
- lutter contre la fraude ;
- prévenir les conflits ;
- protéger les territoires stratégiques ;
- préserver les écosystèmes ;
- faciliter l’accès productif à la terre ;
- garantir la transmission.
La réforme foncière deviendrait ainsi simultanément :
- une réforme économique,
- une réforme sociale,
- une réforme territoriale,
- une réforme de sécurité,
- une réforme écologique
- et une réforme de paix.
XXII. LA QUESTION DE LA QUATRIÈME RÉPUBLIQUE
Nous pouvons maintenant revenir à la question qui traversait les deux premiers articles.
Si la République doit :
- donner au citoyen une part réelle dans son avenir ;
- transformer ses richesses en patrimoine ;
- sécuriser son rapport au territoire ;
- protéger les communautés ;
- préserver le Vivant ;
- garantir la transmission ;
alors la refondation ne peut plus être simplement institutionnelle.
Elle doit devenir territoriale et patrimoniale.
Une Quatrième République pourrait ainsi être conçue comme :
une République dans laquelle la souveraineté nationale et l’enracinement territorial des citoyens se renforcent mutuellement.
La souveraineté protège le territoire.
L’enracinement protège les communautés.
La communauté contribue à la stabilité du territoire.
Le territoire nourrit la Nation.
Et la Nation garantit la continuité de l’ensemble.
XXIII. LE NOUVEAU PACTE TERRITORIAL
Le Dialogue national pourrait donc déboucher sur un nouveau pacte entre :
l’État,
les citoyens,
les communautés,
les autorités coutumières,
les collectivités territoriales,
les acteurs économiques
et les générations futures.
Ce pacte reposerait sur quelques principes simples :
La République garantit l’unité du territoire.
La communauté conserve ses droits historiques légitimes.
Le citoyen bénéficie d’une sécurité foncière réelle.
L’État protège contre la spoliation.
La coutume est reconnue lorsqu’elle respecte la Constitution et les droits fondamentaux.
Le territoire est exploité sans compromettre sa capacité de transmission.
Le Vivant est intégré à la gouvernance foncière.
XXIV. UNE QUESTION QUI DEVRAIT ÊTRE POSÉE AU DIALOGUE NATIONAL
La question pourrait finalement être formulée de manière très simple :
Pouvons-nous construire une paix durable sans construire une sécurité territoriale durable ?
Et immédiatement après :
Pouvons-nous construire une sécurité territoriale durable sans reconnaître la diversité des rapports historiques, communautaires et individuels à la terre ?
Et enfin :
Pouvons-nous reconnaître ces rapports sans les inscrire dans une conception nouvelle de la République ?
Ces trois questions conduisent naturellement vers la refondation.
Conclusion — Le territoire est plus qu’un espace : il est une continuité
Un territoire n’est pas simplement une portion de la surface terrestre délimitée par une frontière.
C’est un espace :
- habité,
- cultivé,
- transmis,
- mémorisé,
- défendu,
- transformé
- et espéré.
L’État en garantit la souveraineté.
Les citoyens y construisent leur existence.
Les communautés y inscrivent leur mémoire.
Les générations futures en recevront les conséquences.
C’est pourquoi le territoire ne peut être gouverné uniquement comme une marchandise.
Il doit être gouverné comme un patrimoine de continuité.
La République doit donc apprendre à conjuguer quatre exigences :
SOUVERAINETÉ — PROPRIÉTÉ — APPARTENANCE — TRANSMISSION
La souveraineté sans appartenance peut produire un État abstrait.
L’appartenance sans État peut produire la fragmentation.
La propriété sans responsabilité peut produire la prédation.
La transmission sans sécurité peut produire la dépossession.
La République enracinée cherche précisément à réunir ces dimensions.
Elle ne demande pas au citoyen de choisir entre sa communauté et la Nation.
Elle cherche à faire de la communauté un enracinement de la Nation.
Elle ne demande pas à l’État d’abandonner sa souveraineté.
Elle lui demande d’exercer cette souveraineté au service de la continuité territoriale.
Elle ne supprime pas la propriété.
Elle la replace dans une architecture plus large de :
- droits,
- devoirs,
- responsabilité,
- protection
- et transmission.
Ainsi apparaît une autre conception du territoire :
Le territoire n’est pas seulement ce que la République possède. Il est ce que la République garantit à ceux qui l’habitent, à ceux qui en héritent et à ceux qui viendront après nous.
Et peut-être est-ce là que commence véritablement la souveraineté.
Non pas lorsque l’État proclame :
« Ce territoire est à moi. »
Mais lorsqu’un citoyen, une famille, une communauté et finalement toute la Nation peuvent dire :
**« Nous avons une place ici.
Nous avons quelque chose à protéger ici.
Nous avons quelque chose à transmettre ici.
Et nous savons que la République nous protégera pour que nous puissions le faire. »**
C’est cette confiance territoriale qui transforme un espace en patrie.
Et c’est cette relation entre terre, citoyen, communauté, État et générations futures qui peut donner à la Quatrième République son véritable enracinement.
Une République enracinée n’est pas une République qui enferme les citoyens dans leur passé.
C’est une République qui leur garantit suffisamment de racines pour qu’ils puissent construire leur avenir.