La semaine dernière, j’ai publié un blog intitulé « Can MMT and Developmental Monetary Architecture Be Enshrined in a Constitution? » (Peut-on constitutionnaliser la souveraineté monétaire et l’architecture du développement ?) dans lequel je prolonge le débat de la Théorie monétaire moderne, connue internationalement sous l’acronyme MMT, vers les réalités institutionnelles du Sud global. Les échanges qui ont suivi, y compris avec Warren Mosler et d’autres figures influentes du mouvement, m’ont rappelé à quel point les discussions sur la souveraineté monétaire demeurent souvent éloignées des contraintes institutionnelles, des architectures monétaires et des réalités développementales auxquelles sont confrontés de nombreux pays du Sud. L’économie politique constitutionnelle constitue le soubassement de cette réflexion et de la bagarre. C’est alors qu’une évidence m’a frappé.
En RDC, le terme « constitutionnaliste » renvoie automatiquement au juriste. Dans l’imaginaire collectif, le constitutionnalisme appartient aux facultés de droit. Cette conception est tragiquement incomplète. Elle réduit la Constitution à un instrument d’organisation du pouvoir alors qu’une importante tradition intellectuelle la considère avant tout comme une architecture institutionnelle capable d’influencer les trajectoires économiques, les capacités de développement de l’État et les fondements mêmes de la légitimité politique.
Depuis le XXe siècle, la Constitution est avant tout une question économique
Depuis plusieurs décennies, des chercheurs comme James M. Buchanan et les représentants de l’économie politique constitutionnelle ont déplacé le centre de gravité du débat. La question consiste à comprendre comment les règles constitutionnelles structurent les incitations auxquelles sont confrontés les gouvernements, influencent les arbitrages budgétaires, limitent les comportements prédateurs, renforcent la crédibilité des institutions et façonnent les performances économiques observées sur plusieurs générations. De ce fait, les constitutions constituent des mécanismes de gouvernance intertemporelle capables d’orienter durablement les relations entre l’État, l’économie et la société.
Si cette tradition demeure relativement marginale dans le débat congolais, la responsabilité n’incombe pas uniquement au grand public. Elle reflète également un déséquilibre académique qui a longtemps laissé aux juristes le monopole du constitutionnalisme, tandis que les économistes, des figures comme Mabi Mulumba et Nyembo Shabani, les géniteurs académiques d’âmes sans bonne foi ou sans conscience tels que Matata Ponyo, Mokoko Samba ou Vital Kamerhe, ont consacré des milliers de pages aux finances publiques, à la croissance, à la pauvreté, aux réformes et aux crises sans s’engager publiquement dans l’étude de la Constitution congolaise comme déterminant des trajectoires économiques et développementales. Il en résulte un paradoxe intellectuel. Ceci explique pourquoi l’orientation et les fondements de la pétition citoyenne ainsi que du projet de révision constitutionnelle que j’ai soumis depuis octobre 2024 sont souvent mal compris. Plusieurs observateurs les interprètent à travers le prisme habituel des débats institutionnels ou électoraux, alors qu’ils reposent sur une interrogation relevant de l’économie politique constitutionnelle.
Pour être clair, la question fondamentale n’est pas de savoir comment organiser le pouvoir. Elle consiste à déterminer comment organiser les institutions capables de produire durablement le développement.
Les règles du jeu comptent-elles davantage que les joueurs
L’un des constats les plus importants de l’économie politique contemporaine est que des pays disposant de ressources comparables ou d’héritages historiques relativement proches peuvent connaître des trajectoires de développement radicalement différentes. Certains parviennent à construire des institutions capables de soutenir durablement l’investissement, l’innovation et la croissance. D’autres demeurent confrontés à des cycles persistants de fragilité institutionnelle, de faible confiance publique et de performances économiques limitées.
Pour les chercheurs de l’économie politique constitutionnelle, cette divergence ne peut être expliquée uniquement par la qualité des dirigeants ou par les choix politiques du moment. Elle renvoie également aux règles institutionnelles qui encadrent ces choix. Les constitutions ne déterminent pas directement les résultats économiques. Elles influencent néanmoins les incitations auxquelles sont confrontés les gouvernements, les contraintes qui limitent certaines décisions et les mécanismes qui rendent certains arbitrages plus probables que d’autres. Avec le temps, ces effets s’accumulent et contribuent à façonner les trajectoires institutionnelles et développementales des sociétés.
Cette perspective conduit à une question particulièrement importante pour les États postcoloniaux. Si les institutions influencent durablement les comportements des gouvernements, elles influencent également les conditions dans lesquelles la stabilité monétaire, la confiance publique et la légitimité économique se construisent ou s’érodent au fil du temps. La question devient alors celle des fondements institutionnels de la souveraineté monétaire elle-même.
La souveraineté monétaire ne garantit pas le développement
Au cours des dernières décennies, les travaux associés à la MMT ont profondément renouvelé les débats sur la souveraineté monétaire. Leur contribution la plus importante consiste à rappeler qu’un État qui émet sa propre monnaie dispose d’une capacité d’action fondamentalement différente de celle des ménages, des entreprises ou des administrations dépendantes d’une monnaie qu’ils ne contrôlent pas. Cette perspective a considérablement élargi notre compréhension de l’espace budgétaire et des capacités réelles des États. Une question demeure pourtant largement ouverte. Pourquoi certains pays disposant d’une souveraineté monétaire parviennent-ils à accélérer leur transformation économique tandis que d’autres continuent de connaître la dollarisation, la faiblesse institutionnelle et le sous-développement ?
L’expérience de nombreux États postcoloniaux suggère que la souveraineté monétaire ne garantit ni le développement ni la confiance publique. La RDC illustre en partie cette réalité. Malgré l’existence du franc congolais, le dollar continue d’occuper une place importante dans l’épargne, les transactions et les contrats économiques. Cette situation est généralement analysée comme un phénomène monétaire. Elle révèle également une dimension institutionnelle plus profonde. Les citoyens ne choisissent pas uniquement une monnaie. Ils choisissent également l’environnement institutionnel auquel cette monnaie est associée.
La dollarisation apparaît ainsi comme une forme de référendum quotidien sur la confiance institutionnelle. Les citoyens n’abandonnent pas uniquement une monnaie. Ils expriment également un jugement sur la capacité des institutions à transformer les ressources collectives en résultats visibles et socialement partagés. La véritable question n’est donc pas celle de la souveraineté monétaire elle-même. Elle concerne la capacité des institutions à transformer cette souveraineté en développement. Le défi n’est pas simplement d’émettre une monnaie nationale. Il consiste à construire les institutions capables de transformer durablement la souveraineté monétaire en développement.
Constitutionnaliser la souveraineté monétaire et le développement
L’une des principales innovations du projet de révision constitutionnelle soumis depuis octobre 2024 concerne la place de la souveraineté monétaire dans l’architecture institutionnelle de l’État. Le point de départ est simple. Une monnaie nationale ne devient pas crédible uniquement parce que la loi affirme son existence. Elle devient crédible lorsque les institutions qui l’émettent organisent elles-mêmes leurs comportements autour de cette monnaie. Si la dollarisation constitue en partie un jugement porté sur les institutions nationales, la reconquête de la souveraineté monétaire ne peut reposer exclusivement sur la Banque centrale ou sur les instruments traditionnels de politique monétaire. Elle exige également des règles institutionnelles capables d’obliger l’État à démontrer sa confiance dans sa propre monnaie.
C’est dans cet esprit qu’une proposition de modification de l’article 2, alinéa 7, prévoit que : « Les taxes, impôts et redevances publics ainsi que le budget de l’État doivent être exclusivement libellés en monnaie nationale. Toute opération de perception ou de décaissement effectuée par une institution publique ou pour son compte doit être réalisée en monnaie nationale et par voie électronique. Toute indexation des taxes, impôts, redevances ou budgets publics sur une monnaie étrangère est strictement interdite. »
L’objectif de l’article 2 consiste à aligner le comportement de l’État sur l’objectif de souveraineté monétaire qu’il affirme poursuivre. Un État ne peut durablement demander aux citoyens de faire confiance au franc congolais tout en continuant à organiser une partie de ses activités selon une logique monétaire étrangère. L’article 2 cherche ainsi à constitutionnaliser la confiance de l’État dans sa propre monnaie.
Les alinéas 2 et 3 proposés à l’article 20 prévoient notamment que :
« Les dépenses de fonctionnement des institutions ne peuvent excéder cinquante pour cent du budget. Sur le montant restant, cinquante pour cent sont affectés aux dépenses sociales, vingt-cinq pour cent aux infrastructures et vingt-cinq pour cent aux investissements. »
« L’affectation de vingt-cinq pour cent du budget national, provincial et des entités administratives est réservée aux organisations de la société civile enregistrées au niveau correspondant. »
L’article 20 poursuit une logique complémentaire. Les alinéas proposés limitent les dépenses de fonctionnement des institutions et orientent davantage les ressources publiques vers les dépenses sociales, les infrastructures, les investissements et la société civile. L’objectif n’est pas de laisser entièrement à la discrétion des élites politiques la détermination des priorités budgétaires de l’État. Il consiste à créer des mécanismes constitutionnels d’incitation capables de décourager la capture des ressources publiques, de contenir l’expansion excessive des dépenses administratives et d’encourager une allocation davantage tournée vers le développement. Dans cette logique, l’ambition est de rapprocher progressivement le Social Contract Ratio (SCR) de la parité. L’objectif est que les ressources mobilisées par l’État, qu’elles soient créées, prélevées ou empruntées, produisent des résultats développementaux au moins proportionnels aux obligations économiques et sociales imposées à la population.
Pris ensemble, les articles 2 et 20 reposent sur une même logique. L’article 2 cherche à constitutionnaliser la confiance de l’État dans sa propre monnaie. L’article 20 cherche à constitutionnaliser une orientation développementale de la dépense publique. La souveraineté monétaire ne produit pas automatiquement le développement. Elle doit être encadrée par des règles capables de transformer durablement les capacités financières de l’État en développement.
Je parle de la Constitution, ils débattent du pouvoir
Derrière chaque constitution se trouve une vision implicite de l’État. Pourtant, en RDC, le débat constitutionnel demeure largement concentré sur la distribution du pouvoir politique, les mandats, les équilibres institutionnels ou les mécanismes électoraux. Ces questions dominent facilement l’espace public parce qu’elles opposent des camps, produisent des controverses immédiates et génèrent davantage des aboiements politiques que de réflexion à la hauteur des défis de la nation. Plus grave encore, cette focalisation contribue largement à la médiocrité du dialogue actuel.
Ce qui manque au débat est plus important que ce qui l’occupe. Comment construire des institutions capables de renforcer durablement la confiance publique ? Comment réduire les mécanismes qui favorisent la capture des ressources collectives ? Comment créer des incitations qui encouragent les gouvernements successifs à investir davantage dans les infrastructures, l’éducation, la santé et les capacités productives du pays ? Comment renforcer la souveraineté monétaire sans ignorer les conditions institutionnelles qui la soutiennent ? Comment organiser la dévolution afin de désenclaver socialement et économiquement les territoires congolais ? Ces interrogations se situent au croisement du droit, de l’économie et de la gouvernance.
L’absence de réponse du régime à ma pétition citoyenne, combinée à la décision de la Cour constitutionnelle de se déclarer incompétente sur la question, soulève une interrogation plus profonde. Sans préjuger de la réponse à apporter sur le fond, ces deux positions ont eu pour effet de refermer un espace qui aurait pu favoriser un dialogue plus moderne, plus rigoureux et davantage centré sur les défis institutionnels du pays. Il devient alors difficile d’échapper à l’impression que le statu quo, qui accorde davantage de place aux controverses politiques immédiates qu’à une réflexion sérieuse sur les causes structurelles des difficultés que connaît la nation depuis des décennies, est entretenu ou, à tout le moins, met le régime comme l’opposition à l’aise.
Les dispositions abordées dans cette tribune ne constituent que 2 propositions parmi plus de 200 modifications, innovations, suppressions et abrogations contenues dans le projet de révision constitutionnelle soumis depuis octobre 2024. Elles sont mobilisées ici parce qu’elles illustrent particulièrement bien la relation entre souveraineté monétaire, incitations institutionnelles et développement.
Plus largement, ce projet cherche à recentrer le débat sur les fondements institutionnels du développement congolais plutôt que sur les seules controverses politiques du moment. Le centre de gravité du débat constitutionnel ne réside pas dans la distribution du pouvoir. Il se situe dans les mécanismes et les règles capables de faire de la RDC une puissance économique tout en mettant fin aux formes persistantes d’humiliation sociale et économique qui nourrissent les divisions, attisent les tensions identitaires et contribuent aux cycles de violences qui continuent de coûter la vie à des Congolais depuis l’indépendance. C’est précisément à cette intersection entre institutions, développement et gouvernance que je mobilise les outils de l’économie politique constitutionnelle pour concevoir des solutions aux défis du développement congolais.
Jo M. Sekimonyo, PhD
Chancelier de l’Université Lumumba
Économiste politique hétérodoxe