La question décisive n’est pas seulement de savoir où réside le pouvoir, mais comment les territoires créent ensemble de la prospérité
John M. Ulimwengu
Résumé
Le débat sur le fédéralisme en République démocratique du Congo (RDC) repose sur une interrogation fondamentale : une redistribution constitutionnelle du pouvoir entre l’État central et les provinces permettrait-elle de surmonter les difficultés persistantes de gouvernance et de développement ? Sans remettre en cause la légitimité de cette interrogation, cet article soutient que la transformation de l’architecture institutionnelle de l’État ne saurait être confondue avec une stratégie de transformation structurelle de l’économie. Il propose ainsi une distinction entre le fédéralisme, entendu comme mode d’organisation et de répartition du pouvoir politique, et le développement territorial intégré, conçu comme un processus d’organisation des capacités productives, des infrastructures, des marchés et des interdépendances entre territoires. S’appuyant sur le cadre constitutionnel congolais, la littérature consacrée à la décentralisation et les analyses géospatiales, l’article examine les contraintes structurelles auxquelles demeure confrontée l’économie nationale. L’analyse mobilise un référentiel de 188 unités administratives, comprenant 145 territoires, 19 villes et 24 communes de Kinshasa. Elle met notamment en évidence des discontinuités dans la distribution des infrastructures routières, des différences de couverture statistique et des configurations territoriales qui ne coïncident pas nécessairement avec les frontières provinciales. En dialogue avec le plaidoyer fédéraliste d’Olivier Nkulu Kabamba, l’article reconnaît que l’autonomie provinciale et une meilleure responsabilité démocratique peuvent constituer des objectifs institutionnels légitimes. Il souligne toutefois que leur traduction en performances économiques dépend de conditions supplémentaires : capacités administratives, coordination interprovinciale, financement des fonctions collectives, fiabilité des services et intégration des marchés. Les données mobilisées ne permettent pas d’établir la supériorité économique causale d’un régime constitutionnel sur un autre ; elles révèlent plutôt la nécessité de distinguer la distribution juridique des compétences de la capacité effective des territoires à créer de la valeur. L’article conclut que le défi central de la RDC ne consiste pas uniquement à redistribuer le pouvoir entre Kinshasa et les provinces, mais à construire un système national de capacités territoriales complémentaires. Dans cette perspective, le développement territorial intégré ne constitue ni une négation ni une alternative constitutionnelle obligatoire au fédéralisme. Il représente un cadre économique et stratégique applicable à différentes formes d’organisation de l’État, fondé sur la coopération, la responsabilité institutionnelle et la prospérité partagée.
1. Introduction — La mauvaise question peut conduire à la mauvaise réponse
Le débat sur le fédéralisme revient périodiquement au cœur de la conversation nationale congolaise. Son ressort intellectuel est compréhensible : comment gouverner efficacement un pays d’une telle étendue, dont les populations vivent dans des configurations écologiques, économiques et sociales si différentes ? Comment expliquer que des provinces riches en ressources connaissent des difficultés persistantes pour financer les services essentiels ? Comment rapprocher la décision publique de citoyens qui peuvent se trouver à plusieurs journées de déplacement des centres où se décident les investissements qui les concernent ? Ces interrogations méritent mieux que des slogans, qu’ils soient favorables au fédéralisme ou attachés au maintien de l’architecture constitutionnelle actuelle.
Le problème apparaît lorsqu’une question relative à la répartition du pouvoir se transforme silencieusement en réponse supposée à tous les obstacles économiques. L’argument prend alors une forme séduisante : si les provinces disposaient de davantage d’autonomie, elles pourraient enfin développer leurs ressources ; le développement résulterait principalement d’une redistribution des compétences, des recettes et de l’autorité. Il existe des raisons sérieuses de vouloir une autonomie provinciale mieux garantie. Mais il n’existe aucune raison scientifique d’en déduire automatiquement une création de valeur, une diversification productive ou une intégration des marchés.
Une province peut décider davantage sans pouvoir produire davantage. Une administration peut posséder la compétence juridique pour construire une infrastructure sans disposer des ressources pour l’entretenir. Un territoire peut abriter une richesse minérale sans que les entreprises locales en tirent une activité diversifiée. Un bassin agricole peut bénéficier d’une politique provinciale ambitieuse tout en dépendant de marchés, de transporteurs et de transformateurs situés au-delà de ses frontières. Ces situations ne constituent pas des arguments contre toute autonomie. Elles rappellent que l’autonomie est une condition institutionnelle possible, non un mécanisme économique suffisant.
C’est cette distinction qui anime le livre qui va paraitre bientôt avec pour titre « Bâtir la nation congolaise par ses territoires : une stratégie intégrée de transformation structurelle ». Le livre n’est pas une pétition contre le fédéralisme. Il propose une manière différente de poser la question du développement : comment transformer des ressources spatialement dispersées en capacités productives reliées ? Comment faire fonctionner les infrastructures, les marchés, l’énergie, les compétences humaines et les institutions de façon complémentaire ? Comment passer d’une géographie des potentialités à une économie des réalisations ?
L’opposition pertinente n’est donc pas entre les territoires et la nation. Elle est entre une approche qui considère les unités administratives comme des économies potentiellement autosuffisantes et une approche qui les considère comme les parties interdépendantes d’un système national. La première risque de confondre autonomie politique et autonomie productive. La seconde doit, en revanche, éviter son propre écueil : invoquer l’intégration nationale pour justifier une centralisation indifférente aux réalités locales. L’enjeu intellectuel consiste à échapper à ces deux simplifications.
2. Le partage du pouvoir et la création de valeur relèvent de deux registres
Le fédéralisme est d’abord une architecture constitutionnelle. Il répond aux questions de savoir quelles entités exercent quels pouvoirs, de quelle protection bénéficient leurs compétences, comment elles participent à la décision nationale et quels mécanismes permettent d’arbitrer les désaccords entre niveaux de gouvernement. Ses formes sont très diverses. Certains États fédéraux combinent une forte autonomie régionale avec une administration financière commune, une solidarité substantielle et des standards nationaux. D’autres accordent des pouvoirs différenciés à leurs entités. Le mot fédéralisme ne définit donc, à lui seul, ni un niveau uniforme de dépenses locales ni une politique économique déterminée.
Le développement territorial intégré répond à une question distincte : quelles conditions permettent aux habitants et aux entreprises d’un territoire d’élargir leurs capacités de produire, d’échanger et de bénéficier de services fiables ? Ses unités pertinentes ne coïncident pas toujours avec les juridictions politiques. Le transport suit des corridors ; l’agriculture dépend de bassins de production, de lieux de stockage et de marchés urbains ; l’énergie relie des installations à des utilisateurs ; les réseaux numériques ignorent une grande partie des lignes administratives ; certaines fonctions écologiques dépassent le périmètre de la province qui les accueille.
Le contraste ne doit pas devenir une caricature. Une bonne constitution peut aider à organiser ces fonctions. Une mauvaise répartition des compétences peut les entraver. Le cadre politique détermine notamment qui peut engager des dépenses, exercer une police administrative, contractualiser avec d’autres juridictions et rendre des comptes. Pourtant, la réussite économique dépend encore de l’exécution de ces tâches, de la demande réelle, des coûts, des compétences et de la qualité des équipements.
Prendre au sérieux le fédéralisme revient alors à exiger de ses défenseurs une théorie de changement précise. Quelles compétences supplémentaires modifieraient quelle contrainte identifiée ? Par quel mécanisme une autonomie accrue réduirait-elle le coût des échanges, améliorerait-elle l’apprentissage ou sécuriserait-elle une recette fiscale ? Et selon quels indicateurs pourrait-on apprécier ces effets ? Les mêmes exigences s’appliquent aux partisans du système actuel : ils doivent montrer comment la décentralisation déjà prévue par le droit peut devenir effective, et pourquoi les mécanismes de coordination existants suffiraient aux problèmes économiques identifiés. Le débat gagne en qualité lorsque ses protagonistes acceptent cette symétrie de la preuve.
3. La Constitution congolaise prévoit déjà une autonomie provinciale et une coopération
La Constitution du 18 février 2006 ne décrit pas les provinces comme de simples bureaux territoriaux du pouvoir central. La répartition des compétences entre le centre et les provinces, notamment à l’article 201, possède une importance réelle. L’article 175 prévoit une quote-part provinciale de 40 % des recettes à caractère national, tandis que l’article 181 institue une Caisse nationale de péréquation. Ces normes ne prouvent pas que les montants promis ont été effectivement versés, mais elles montrent que la question de l’autonomie et celle de la solidarité étaient déjà présentes dans le compromis constitutionnel.
Une disposition reçoit trop peu d’attention dans la discussion économique : l’article 199 permet à plusieurs provinces de créer, d’un commun accord, un cadre d’harmonisation et de coordination de leurs politiques et de gérer ensemble certains services relevant de leurs compétences. L’article 200 prévoit également une Conférence des gouverneurs. Ainsi, l’idée que la coopération interprovinciale serait juridiquement impossible sans fédéralisation préalable est trop forte. Le droit existant ouvre déjà des possibilités de coordination.
La difficulté véritable porte sur le fonctionnement. Qui utilise ces instruments ? Quels moyens administratifs et financiers leur sont associés ? Les responsabilités sont-elles assez claires pour rendre les engagements durables ? Un cadre de coopération peut être constitutionnellement autorisé et économiquement insignifiant s’il n’organise aucun service réellement utile. Inversement, une institution modeste peut produire de grands bénéfices lorsqu’elle résout une discontinuité précise de transport, de conservation, d’information ou de marché.
Les travaux de Pierre Englebert et Emmanuel Kasongo Mungongo sur la décentralisation congolaise invitent à ne jamais assimiler le transfert formel des pouvoirs à une amélioration nécessaire de la gouvernance. Leur analyse historique documente des difficultés de redevabilité, de captation des ressources et de centralisation de certaines pratiques au niveau provincial. Elle ne doit pas être étendue mécaniquement à toutes les provinces ni présentée comme un diagnostic exhaustif de l’année présente. Son enseignement demeure pourtant robuste : la proximité du gouvernement ne garantit pas la proximité du contrôle citoyen.
Une réforme institutionnelle peut rapprocher les décisions du terrain et améliorer l’adaptation des politiques ; elle peut aussi déplacer les réseaux de pouvoir sans les transformer. Les risques de capture locale, de faiblesse administrative ou d’inégalités fiscales existent dans différents arrangements constitutionnels. Le véritable point de comparaison doit donc être la qualité effective des institutions et la continuité des services plutôt que l’étiquette de leur organisation.
4. Les 145 territoires font apparaître des économies plus complexes que les provinces
Le livre (à paraitre) propose une observation à une échelle plus fine que celle des vingt-six provinces. Son référentiel couvre 188 unités administratives : 145 territoires, 19 villes et 24 communes de Kinshasa. Cette précision ne constitue pas une simple complication cartographique. Elle permet de voir que des unités appartenant à une même province peuvent présenter des configurations d’accessibilité, des actifs économiques et des fonctions collectives très différentes.
Une moyenne provinciale dissimule parfois des discontinuités majeures. Une ville peut être reliée à plusieurs marchés alors que des territoires voisins disposent de relations bien plus fragiles. Des actifs miniers peuvent être concentrés dans une partie d’une province tandis que d’autres unités participent davantage à des fonctions agricoles, forestières ou de service. La diversité interne des provinces interdit de les représenter comme vingt-six économies homogènes.
De même, la présence de ressources différentes dans deux juridictions limitrophes ne démontre pas qu’elles commercent déjà intensément entre elles. Le livre sépare la possibilité géographique de l’échange effectivement observé. Les couches de routes, de voies navigables, de permis ou d’aires protégées décrivent des attributs. Elles ne mesurent pas nécessairement les flux de marchandises, la productivité, les emplois ou les revenus. Une typologie des fonctions ne peut être confondue avec un tableau complet des spécialisations productives.
Cette discipline méthodologique est cruciale pour la question du fédéralisme. Une province est une entité de gouvernement ; elle n’est pas nécessairement un bassin économique autonome. La transformation agroalimentaire dépend de relations entre producteurs et consommateurs, qui peuvent traverser plusieurs provinces. Des installations énergétiques alimentent des utilisateurs qui ne résident pas toujours dans la même juridiction. Des services urbains peuvent exercer une influence bien au-delà des limites de la ville où ils sont implantés.
Quelle que soit la forme de l’État, ces interdépendances doivent être organisées. L’existence d’une frontière politique peut aider à identifier une autorité responsable ; elle ne crée pas le marché ni ne supprime les besoins de coopération. C’est pourquoi la perspective du livre est fondamentalement fonctionnelle : partir des relations économiques à faire fonctionner, puis déterminer les instruments institutionnels adéquats. Elle n’interdit aucune discussion constitutionnelle, mais refuse de la substituer à un diagnostic des capacités.
5. Les chiffres routiers obligent à distinguer la carte de l’accessibilité réelle
La géographie des transports constitue l’une des preuves les plus tangibles de cette nécessité. Dans le corpus du manuscrit, 39 unités sur 188 ne sont traversées par aucun segment classé « route nationale » dans la couche examinée : 32 territoires et sept villes ou communes. On peut calculer que cela représente environ 20,7 % des unités de la base. Mais l’interprétation correcte est étroite : absence de segment de cette catégorie, et non absence de toute route ou de toute mobilité.
Certaines unités disposent d’autres voies routières, de cours d’eau navigables, d’équipements aériens ou de configurations mixtes. Le cas de Makanza rappelle particulièrement l’importance de la lecture multimodale : une faible dotation routière ne permet pas d’effacer le rôle potentiel des axes fluviaux et des points portuaires. À Zongo, les possibilités de relations transfrontalières ne sont pas épuisées par le statut de terminus d’un axe national. À Mbandaka, la position fluviale oblige également à dépasser une représentation strictement routière.
Un second résultat du manuscrit invite à davantage de précautions encore. Sur l’emprise analysée, la part située à moins de 25 kilomètres d’une route est de 33,5 % si l’on retient exclusivement les routes nationales ; elle atteint 97,3 % lorsque toutes les catégories de routes enregistrées sont prises en compte. Il ne s’agit pas de deux résultats contradictoires, mais de deux mesures différentes. Les chiffres sont géométriques ; ils ne décrivent ni l’état des chaussées, ni les temps de parcours, ni les conditions de sécurité, ni le nombre d’habitants effectivement desservis.
Leur intérêt analytique est immense : le résultat change radicalement avec la définition de l’infrastructure observée. Une politique qui confondrait longueur de réseau et service de transport risquerait de comparer des choses hétérogènes. La même erreur se reproduit lorsque l’on suppose que la distribution constitutionnelle d’une compétence équivaut à la capacité réelle de résoudre un problème.
Construire, entretenir et exploiter une liaison requiert des moyens. Décider quel mode privilégier impose d’étudier les besoins et les flux. Coordonner une relation entre plusieurs provinces exige une autorité ou un accord crédible. Les investissements publics doivent être évalués par la fonction qu’ils remplissent, et non seulement par leur existence physique. Le fédéralisme ne dispense d’aucune de ces tâches ; l’État unitaire non plus.
6. Les ressources naturelles ne se transforment pas d’elles-mêmes en prospérité
La discussion sur la forme de l’État est souvent la plus intense là où se trouvent les richesses naturelles. Une province peut estimer que sa contribution au revenu national n’est pas reconnue et demander à retenir davantage de recettes. Cette demande doit être examinée à la lumière de la justice fiscale et de la responsabilité locale. Mais elle devient trompeuse lorsqu’on confond la ressource présente, la production réalisée, les impôts encaissés et les bénéfices effectivement perçus par les habitants.
Une emprise minière enregistrée ne représente pas un volume de production. Une concession ou un permis ne permet pas de calculer automatiquement les emplois, les recettes fiscales ou les achats effectués auprès d’entreprises locales. Une réserve forestière ne fournit pas, par sa seule superficie, une estimation exacte du coût de sa gestion ou de sa valeur écologique. Mon livre insiste constamment sur ces distinctions.
Le développement structurel ne consiste pas seulement à réclamer une plus grande part de richesses considérées comme données. Il consiste à accroître la capacité de produire de la valeur : compétences techniques, transformation, maintenance industrielle, sous-traitance, accès à l’énergie, débouchés, services financiers, prévisibilité des règles. Les activités extractives peuvent soutenir de telles fonctions, mais leurs retombées ne doivent pas être présumées.
Les responsabilités écologiques rappellent que les contributions à la nation ne se réduisent pas aux flux de recettes visibles. Des territoires accueillent des fonctions de conservation dont les bénéfices dépassent leurs frontières. La solidarité nationale doit reconnaître ces responsabilités, tout en refusant d’en calculer arbitrairement la compensation sans données sur les charges et les résultats.
C’est ici que l’approche intégrée se distingue d’une simple politique de rétention des ressources. Elle pose la question des chaînes de valeur, des fonctions collectives et de leur financement. Certaines provinces disposent de bases fiscales plus étroites, d’autres assument des besoins particuliers. Une architecture fédérale devrait, elle aussi, organiser la péréquation et les fonctions communes. L’autonomie budgétaire n’abolit pas l’interdépendance économique.
7. La ville, les systèmes alimentaires et le travail dessinent une autre carte
La division du territoire en provinces n’est pas l’unique géographie qui importe à la croissance. Les relations entre villes et campagnes forment des systèmes économiques dont les frontières restent souvent mouvantes. Un bassin agricole peut trouver son débouché dans une ville située ailleurs ; le stockage, la transformation et la commercialisation peuvent être assurés par des acteurs répartis dans plusieurs unités. L’efficacité dépend alors de coûts de transaction, de l’accès au crédit, d’infrastructures et de contrats, non seulement de la localisation d’une autorité provinciale.
Les villes intermédiaires peuvent jouer un rôle de relais dans ces réseaux. Elles concentrent certaines fonctions commerciales, éducatives, financières et administratives. Mais leur existence ne garantit pas que les espaces ruraux voisins en tirent profit. Les prix payés aux producteurs, les pertes après récolte, la disponibilité des transports et les conditions de concurrence doivent être examinés. Il serait abusif de présumer un effet d’entraînement uniforme.
La même prudence s’impose à propos des femmes et des jeunes. Une activité nouvelle peut créer des emplois sans être également accessible à tous. Les contraintes d’accès à la formation, au financement ou à certains marchés varient selon les situations. Les données du corpus ne suffisent pas à décrire toutes ces différences à l’échelle des 188 unités ; cela doit être reconnu plutôt que masqué sous des moyennes provinciales.
La proposition territoriale est donc davantage qu’une politique d’infrastructures. Elle cherche à relier la création de valeur à l’élargissement des capacités humaines. Une route qui facilite la circulation sans soutenir les activités reste une réalisation dont l’effet productif doit être démontré. Une réforme financière qui augmente les moyens d’une administration sans améliorer les services doit être évaluée honnêtement. L’enjeu véritable est de comprendre qui peut utiliser les nouvelles possibilités et dans quelles conditions.
8. La sécurité, le foncier et le climat ne se gouvernent pas par des frontières seules
Une objection importante pourrait être faite à toute réflexion économique qui ignorerait la sécurité. Dans certaines régions, les conflits, les déplacements de population et la fragilisation des services bouleversent les conditions ordinaires de l’activité. La présence d’une route ou d’une ressource ne suffit pas lorsqu’il est dangereux de circuler, de produire ou de commercer. L’investissement exige aussi des règles prévisibles et une sécurité des personnes.
Les implications de ces difficultés pour le débat fédéraliste sont complexes. Une meilleure représentation territoriale peut constituer, dans certaines conditions, un facteur de légitimité. À l’inverse, des formes particulières de compétition pour les ressources ou de fermeture identitaire peuvent accentuer certaines tensions. Aucun de ces mécanismes n’est universel et mon livre ne contient pas les données nécessaires pour les mesurer exhaustivement dans toutes les unités. Il serait donc injustifié d’en déduire que le fédéralisme résoudrait nécessairement les conflits ou qu’il les provoquerait automatiquement.
Le foncier appelle la même prudence. Les usages coutumiers, les droits reconnus, l’agriculture, les activités extractives, l’urbanisation et la conservation peuvent entrer en tension. Une autonomie accrue peut rapprocher des décisions des situations locales ; elle ne supprime pas la nécessité de règles lisibles, de recours et de protection des droits. Les conflits d’usage peuvent traverser plusieurs juridictions et dépasser les capacités d’une seule administration.
Les risques climatiques rappellent enfin que la fonction ne coïncide pas toujours avec la frontière. Une inondation peut affecter des voies de transport et des populations de plusieurs provinces. L’entretien d’un réseau structurant ou la gestion d’une fonction écologique peut nécessiter des accords durables. Le débat constitutionnel doit donc être jugé aussi sur sa capacité à organiser les problèmes transfrontaliers et interprovinciaux, et non uniquement sur la possibilité de transférer des pouvoirs.
9. L’inégalité devant les données est aussi une inégalité devant la décision
Le livre met en évidence une autre fragilité, moins visible que les routes : l’information territoriale. Les sources décrivent certains actifs physiques avec une précision beaucoup plus grande que celle dont on dispose pour les populations, les entreprises, les emplois, les finances ou les services effectivement rendus. Les registres utilisent parfois des géographies différentes et des millésimes incompatibles. Une décision qui prétendrait classer les besoins à l’échelle des 188 unités doit reconnaître ces limites.
L’exemple des relevés de prix étudiés pour 2023-2025 est instructif. Sur 188 unités de référence, 145 sont reconnues par le portail exploité ; 140 présentent au moins une valeur sur les trois années et 92 disposent d’informations couvrant les trois années. Ces chiffres renseignent le fonctionnement d’un système statistique particulier. Ils ne permettent pas d’affirmer que toute l’information publique congolaise connaît les mêmes lacunes.
Mais le principe qu’ils illustrent est décisif. Un gouvernement régional, fédéré ou provincial ne peut programmer correctement ses services si les habitants et les activités dont il est responsable sont mal observés. L’État national, chargé de répartir certaines ressources, a besoin de comparaisons fiables. Les citoyens doivent pouvoir apprécier les réalisations et les engagements. La connaissance est donc une responsabilité transversale, non l’apanage de Kinshasa ou d’une province.
La prudence scientifique ne doit pas paralyser l’action. Elle impose d’expliquer pourquoi une décision est prise, quelles hypothèses la justifient et quelles observations permettront de la réviser. La décision publique ne peut se réfugier derrière un indicateur unique, notamment lorsqu’une unité est mieux documentée qu’une autre. La reconnaissance des lacunes est une condition d’équité : une activité absente des registres n’est pas nécessairement une activité absente de la réalité.
10. Ce que les fédéralistes ont raison de demander
Une critique de la promesse économique du fédéralisme ne doit pas devenir une défense des pratiques centralisatrices. Les partisans d’une autonomie provinciale plus forte peuvent poser des questions parfaitement légitimes. Pourquoi reconnaître des compétences si les ressources nécessaires à leur exercice ne sont pas disponibles ? Comment planifier des services si les transferts demeurent imprévisibles ? Comment rendre une autorité responsable d’un résultat lorsqu’elle ne maîtrise pas les décisions déterminantes ?
Ils peuvent également soutenir qu’une protection constitutionnelle plus forte limiterait l’incertitude pesant sur les compétences régionales. L’argument mérite d’être examiné. La sécurité juridique peut contribuer à la stabilité de certaines politiques. Elle peut aider les électeurs à identifier les responsables. Elle peut aussi permettre une adaptation des décisions à des situations locales.
Mais plusieurs étapes du raisonnement doivent encore être établies. Il faut montrer quelles compétences précisément seraient modifiées, quelles contraintes de réalisation cette modification réduirait et comment elle affecterait la qualité du gouvernement. Le changement constitutionnel ne produit pas automatiquement des administrations formées, une fiscalité efficace ou des marchés intégrés.
Les droits politiques et les identités territoriales possèdent également une valeur qui ne se réduit pas à la productivité économique. Un défenseur du fédéralisme peut justifier son choix par la représentation et par la conception qu’il se fait du pacte national. Cette justification mérite une discussion politique et juridique autonome. Elle n’a pas besoin d’être présentée artificiellement comme un remède universel à la pauvreté.
La thèse de cette tribune n’est donc pas que les partisans du fédéralisme posent une mauvaise question. Elle est qu’ils posent une question distincte. La distribution du pouvoir et la production de prospérité peuvent se renforcer, mais l’une ne saurait tenir lieu de démonstration de l’autre.
11. De la proximité administrative à la responsabilité démocratique
L’un des attraits les plus puissants du fédéralisme réside dans la promesse de rapprocher le pouvoir des citoyens. Une administration qui connaît les réalités locales peut, en théorie, mieux distinguer les priorités qu’un centre contraint de gouverner à travers des informations synthétiques. Elle peut expérimenter des solutions différenciées, adapter les services aux densités de population et rendre la responsabilité politique plus identifiable.
Mais il ne suffit pas qu’un décideur réside dans la même province que ses administrés pour devenir véritablement responsable devant eux. La proximité démocratique suppose des élections significatives, des mécanismes de contrôle, la transparence des dépenses, des possibilités d’information et des voies de recours. À défaut, le pouvoir peut être transféré sans que sa distribution sociale change réellement. Il peut même devenir moins visible lorsque les mécanismes de surveillance restent davantage développés au niveau national qu’au niveau infranational.
Cette distinction vaut pour les territoires et les communes autant que pour les provinces. L’autonomie d’un gouvernement provincial peut coexister avec une centralisation provinciale excessive aux dépens des unités plus petites. Le déplacement de compétences du centre vers la province ne représente donc pas nécessairement une décentralisation jusqu’au citoyen. Il faut examiner toute la chaîne de décision.
Le développement territorial intégré réclame justement cette chaîne d’acteurs. Les informations sur l’usage réel d’une route, l’approvisionnement d’un marché, les difficultés foncières ou les besoins de formation remontent souvent des espaces locaux. Si ces connaissances demeurent bloquées ou ne peuvent être confrontées à des références communes, les politiques nationales et provinciales risquent de manquer leur objet. La participation ne signifie pas qu’une préférence locale remplace toute expertise : elle permet que l’expertise ne soit pas déconnectée des réalités auxquelles elle s’applique.
Il serait donc insuffisant de remplacer la question de l’efficacité administrative par une célébration abstraite de la souveraineté provinciale. La réforme démocratique exige un examen simultané de la représentation, de la transparence et des capacités. Un fédéralisme sans contrôle local peut rapprocher les centres de pouvoir sans rapprocher les citoyens du pouvoir. Une décentralisation mal financée peut produire des responsabilités affichées que nul n’a les moyens d’honorer.
L’enjeu est d’organiser une responsabilité lisible : chaque niveau devrait savoir quelle fonction il doit assurer, selon quelle règle, avec quels moyens et devant quels citoyens ou institutions il doit rendre compte. C’est là que la réforme politique rencontre les conditions concrètes du développement.
12. Pourquoi la solidarité n’est pas le contraire de l’autonomie
La revendication d’autonomie financière repose souvent sur une expérience politique difficile : celle de territoires convaincus de contribuer davantage qu’ils ne reçoivent. Il serait maladroit de répondre à cette perception par une simple invocation de l’unité. Les règles de collecte, de redistribution et de dépense doivent être explicites. Les citoyens ont le droit de savoir comment les ressources publiques circulent, et les provinces de comprendre les responsabilités que les transferts sont destinés à soutenir.
Il faut néanmoins échapper à une représentation comptable trop simple. La richesse nationale n’est pas toujours produite dans une seule juridiction avant d’être captée par une autre. Une extraction minière peut dépendre d’une énergie et de services disponibles ailleurs. Un corridor routier ou ferroviaire traverse plusieurs unités. Les impôts perçus dans un centre urbain peuvent être liés à des biens produits dans des espaces éloignés. La localisation administrative d’une recette ne dit pas toute l’histoire de la valeur qui l’a rendue possible.
La péréquation n’est donc pas nécessairement une punition infligée à une province productive. Elle peut être une manière de financer des fonctions dont l’économie nationale a besoin, y compris des fonctions dont les bénéfices dépassent leurs lieux d’exercice. Cette justification ne suffit cependant pas à déterminer automatiquement les montants. Une règle crédible doit être fondée sur des données de capacité fiscale, de charges et d’exécution budgétaire ; elle doit pouvoir être vérifiée et contestée.
Le problème de fond n’est pas de choisir entre les provinces qui garderaient toutes leurs recettes et un centre qui distribuerait toutes les ressources. Il est de construire un système où l’autonomie crée une responsabilité réelle et où la solidarité maintient des fonctions nationales indispensables. Des systèmes fédéraux ont besoin de cette articulation ; des États unitaires décentralisés en ont tout autant besoin.
Sans une comptabilité territoriale suffisamment fiable, chacun peut invoquer sa richesse, ses besoins ou ses sacrifices sans disposer des éléments permettant d’en apprécier la portée. La construction d’informations fiscales comparables est donc une condition de la confiance entre juridictions. Elle protège à la fois les droits des collectivités et la légitimité de la redistribution.
13. Faire de la différence territoriale une force plutôt qu’un destin
Les termes de « potentiel » et de « richesse » exercent une fascination particulière dans le discours congolais. Ils suggèrent que le développement serait retenu derrière une porte qu’une réforme unique suffirait à ouvrir. Or les possibilités productives ne sont pas des revenus en attente de distribution. Elles résultent de combinaisons d’actifs, de compétences, d’entreprises, d’institutions, de demande et de services.
L’exemple des territoires éloignés de Kinshasa illustre le danger d’une lecture simplifiée. La distance à la capitale peut paraître une mesure de marginalité. Mais la proximité de marchés transfrontaliers, d’un axe navigable ou d’un autre centre urbain peut compter davantage pour certaines activités. Il faut observer les relations effectivement utilisées plutôt que déduire le degré d’intégration d’une distance géométrique unique.
De la même manière, une typologie de territoires fondée sur les actifs physiques ne doit pas assigner une vocation définitive à chaque espace. Un permis minier n’interdit pas la diversification ; une fonction de conservation n’efface pas les possibilités productives compatibles avec ses exigences ; l’absence d’une route nationale ne signifie pas que toute activité commerciale est impossible. Les classements sont des instruments d’observation et de discussion, non des verdicts sur l’avenir.
Cette conception conduit à une politique différente de la compétition générale des provinces pour les mêmes investissements. Toutes les juridictions n’ont pas besoin de reproduire les mêmes activités. Certaines fonctions peuvent être complémentaires. Certaines infrastructures possèdent une portée interprovinciale. Certains services peuvent être partagés. Le développement de l’une peut ouvrir des débouchés à l’autre, à condition que les mécanismes économiques soient établis.
La notion de prospérité partagée ne signifie donc pas uniformité des équipements ou égalité mécanique des structures de production. Elle signifie que la diversité ne devrait pas déterminer, à elle seule, une inégalité permanente des possibilités humaines. Les services fondamentaux relèvent d’une exigence de dignité, tandis que les choix productifs demandent des diagnostics adaptés.
C’est peut-être dans cette articulation que se trouve la contribution la plus originale de l’approche territoriale. Elle traite la nation non comme la somme d’intérêts provinciaux clos, mais comme une communauté de capacités interdépendantes, dont les institutions doivent permettre la coopération. Elle ne demande pas de renoncer aux identités locales ; elle demande d’éviter que celles-ci deviennent les frontières ultimes de l’économie.
14. Ce que les partisans du statu quo ne peuvent ignorer
L’erreur inverse serait de conclure que, puisque l’intégration économique ne requiert pas logiquement le fédéralisme, aucune réforme institutionnelle n’est nécessaire. Le texte de 2006 offre des instruments dont le fonctionnement doit être apprécié sans complaisance. Une compétence inscrite dans la Constitution ne représente pas nécessairement une responsabilité effectivement assumée ; une quote-part budgétaire prévue ne se confond pas avec un transfert exécuté ; une conférence de coordination créée ne garantit pas la résolution d’un problème partagé.
La concentration excessive des décisions peut entraver l’initiative locale, affaiblir la responsabilité publique et éloigner les politiques des personnes auxquelles elles sont destinées. L’approche territoriale défendue dans le livre suppose au contraire des acteurs proches des réalités locales, capables de produire de l’information, d’identifier les besoins et de prendre des engagements crédibles. Elle requiert donc une décentralisation effective là où les fonctions s’y prêtent, mais aussi des mécanismes nationaux pour les responsabilités qui traversent les frontières.
Cette double exigence empêche toute orthodoxie administrative. Certaines décisions peuvent être mieux adaptées à l’échelle d’un territoire. D’autres appellent l’intervention provinciale. D’autres relèvent des réseaux interprovinciaux ou d’un standard national. Le bon niveau n’est pas choisi par réflexe politique ; il est analysé à partir de la fonction, des capacités et des bénéficiaires concernés.
Il faut également éviter la multiplication institutionnelle pour elle-même. Créer une agence, une conférence ou une nouvelle structure sans fonction définie peut accroître la complexité sans améliorer les services. La gouvernance doit être jugée sur ce qu’elle rend possible et sur les engagements qu’elle peut maintenir, non sur le nombre de ses organigrammes.
15. De la concurrence des statuts à la comparaison des résultats
Le débat national gagnerait à substituer aux affirmations constitutionnelles générales un examen de mécanismes précis. Si une réforme prétend améliorer la vie économique, elle devrait être accompagnée d’hypothèses explicites sur les fonctions concernées : approvisionnement énergétique, continuité du transport, accès aux marchés, services éducatifs, gestion du foncier ou financement des infrastructures. Les changements attendus devraient pouvoir être observés.
Il faudrait aussi distinguer plusieurs horizons. Une amélioration de service peut être constatée rapidement ; une transformation productive peut demander davantage de temps. La création d’un équipement n’est pas équivalente à son utilisation. Une hausse d’investissement annoncé ne correspond pas nécessairement à des décaissements ou à une entreprise opérationnelle. Une réforme institutionnelle peut atteindre ses objectifs politiques sans engendrer les effets économiques qu’on lui avait attribués.
Les travaux comparatifs sur le fédéralisme soulignent généralement que les résultats dépendent des règles fiscales, des incitations politiques, des mécanismes de coordination et des caractéristiques des États concernés. Une comparaison brute des pays fédéraux et unitaires ne suffit pas à identifier un effet causal du régime. Les nations diffèrent par leur histoire, leur richesse, leurs institutions et leur taille. L’argument selon lequel « tel pays est fédéral et prospère » ne prouve donc pas que sa prospérité découle de ce seul attribut.
De même, les cartes du manuscrit congolais ne permettent pas de démontrer qu’une RDC fédérale serait économiquement supérieure ou inférieure à la RDC actuelle. Elles révèlent une géographie d’actifs, de réseaux et de fonctions. Elles permettent de poser avec précision les questions auxquelles les institutions doivent répondre. C’est déjà une contribution majeure, à condition de ne pas lui faire dire davantage.
Conclusion — Organiser les capacités plutôt que sacraliser une formule
La République démocratique du Congo n’est pas condamnée par son immensité. Sa diversité naturelle, humaine et territoriale peut devenir une source de complémentarités économiques. Mais cette possibilité ne sera pas réalisée par la seule proclamation d’une autonomie supplémentaire, pas davantage que par l’extension des compétences d’un centre politique qui ignorerait les différences locales.
Le fédéralisme mérite d’être discuté pour ce qu’il est : une proposition de réorganisation du pacte politique, de garantie des compétences et de représentation territoriale. Ses partisans peuvent défendre des bénéfices démocratiques et institutionnels, à condition de préciser les mécanismes qui les rendraient possibles. Ses opposants ne devraient pas faire de l’unité nationale un prétexte pour négliger les responsabilités, les moyens et la voix des provinces.
Le développement territorial intégré répond à une autre interrogation. Il cherche à savoir comment les ressources, les compétences, les infrastructures et les activités des territoires congolais peuvent cesser de fonctionner comme des possibilités dispersées pour devenir les composantes d’une économie reliée. Il privilégie l’accessibilité effective plutôt que la seule longueur des routes, la production plutôt que la simple présence de permis, les services rendus plutôt que les équipements inaugurés, les capacités humaines plutôt que les moyennes abstraites, les flux financiers observés plutôt que les promesses budgétaires.
Le Congo a besoin de pouvoirs responsables et de territoires économiquement interdépendants. Il a besoin d’institutions assez proches pour comprendre, et assez coordonnées pour agir au-delà de leurs frontières. Il a besoin d’une solidarité fondée sur des responsabilités vérifiables et d’une connaissance territoriale qui permette de corriger les décisions sans dissimuler l’incertitude.
En définitive, fédéraliser, c’est réorganiser l’autorité politique. Développer par les territoires, c’est construire les relations et les capacités qui transforment le potentiel en valeur. Ces projets peuvent dialoguer et, dans certaines conditions, se renforcer. Mais ils ne se confondent pas. La nation congolaise ne sera pas prospère parce que ses provinces porteront un statut constitutionnel particulier : elle le deviendra lorsque les populations et les activités pourront compter sur des fonctions économiques réellement opérationnelles, une responsabilité publique crédible et des possibilités de coopération qui ne s’arrêtent pas aux frontières administratives.