Coalitions politiques, dialogue national, reconstruction productive et responsabilité territoriale
PAR JOSE M. BAKIMA
Contribution au dialogue national congolais
Préambule — La question décisive n’est pas seulement de savoir qui gouvernera, mais ce que la République sera capable d’accomplir
La République démocratique du Congo se trouve confrontée à une interrogation qui dépasse les changements de gouvernement, les recompositions des majorités politiques et les négociations entre acteurs institutionnels.
Cette interrogation concerne sa capacité à transformer ses ressources humaines, naturelles, territoriales et historiques en réalisations collectives durables.
Le pays dispose d’un territoire considérable, de ressources diversifiées, d’une population porteuse de compétences et d’expériences, ainsi que d’un patrimoine institutionnel et productif dont l’histoire mérite d’être examinée.
Pourtant, la possession de ressources ne garantit pas leur transformation en capacités.
Une infrastructure construite peut se dégrader.
Une entreprise productive peut disparaître.
Une institution éducative peut perdre progressivement ses moyens.
Une réforme juridique peut demeurer sans application suffisante.
Une coalition politique peut accéder au gouvernement sans parvenir à transformer durablement les institutions.
Ces phénomènes invitent à déplacer le centre de notre réflexion.
Il ne suffit plus de se demander comment organiser le pouvoir.
Il faut également se demander comment organiser les capacités de la République.
Cette distinction devrait occuper une place centrale dans tout dialogue national consacré à l’avenir du Congo.
I. Les coalitions politiques : de la conquête du pouvoir à la responsabilité de transformation
Les coalitions politiques constituent des instruments ordinaires de la vie institutionnelle.
Elles peuvent permettre la formation de majorités, la recherche de compromis et la coordination d’acteurs poursuivant des objectifs partiellement différents.
Elles peuvent également contribuer à stabiliser certaines situations politiques.
Mais leur existence ne garantit pas la transformation des institutions.
Une coalition peut se constituer principalement autour de la répartition des responsabilités gouvernementales.
Elle peut également être organisée autour d’un programme de réformes.
Ces deux orientations ne sont pas nécessairement exclusives, mais elles doivent être distinguées.
La question décisive concerne les engagements qui résultent de l’accord politique.
Une coalition qui annonce la reconstruction de l’État doit pouvoir préciser les capacités qu’elle entend développer.
Quels services publics seront améliorés ?
Quelles infrastructures seront réhabilitées ?
Quelles institutions seront renforcées ?
Quelles compétences seront formées ?
Quels mécanismes permettront de contrôler les résultats ?
La transformation nationale ne peut être appréciée uniquement à partir de la composition des gouvernements.
Elle doit être examinée à partir des changements effectivement réalisés dans la vie collective.
Une coalition devient transformatrice lorsqu’elle accepte d’être évaluée sur les capacités publiques qu’elle contribue à construire et non seulement sur les responsabilités politiques qu’elle répartit.
Cette exigence ne concerne pas un parti ou une majorité particulière.
Elle constitue un principe général de responsabilité publique.
II. Le dialogue national : dépasser la rencontre pour construire une capacité de décision collective
Un dialogue national peut remplir plusieurs fonctions.
Il peut permettre l’expression de désaccords.
Il peut contribuer à identifier des problèmes communs.
Il peut faciliter des compromis.
Il peut également ouvrir des perspectives de réforme.
Mais sa tenue ne constitue pas, en elle-même, une transformation.
Il faut distinguer le dialogue comme événement politique du dialogue comme processus institutionnel.
Un dialogue devient un processus lorsqu’il repose sur des règles de participation, de délibération, de décision et de suivi.
Les engagements adoptés doivent pouvoir être identifiés.
Les responsabilités doivent être définies.
Les moyens nécessaires doivent être examinés.
Les délais doivent être réalistes.
Les résultats doivent être vérifiables.
Il ne s’agit pas de transformer le dialogue national en administration parallèle.
Il s’agit de faire en sorte que les décisions prises puissent être traduites dans les institutions compétentes.
Une difficulté particulière mérite attention : la recherche d’un accord ne doit pas conduire à supprimer les désaccords légitimes.
Une société démocratique n’exige pas l’unanimité permanente.
Elle exige des mécanismes permettant d’organiser les divergences sans compromettre les institutions communes.
Le dialogue national ne devient une capacité collective que lorsqu’il transforme la confrontation des positions en engagements publics susceptibles d’être appliqués, contrôlés et corrigés.
III. La reconstruction productive : replacer les capacités au centre des engagements nationaux
Le développement ne se réduit pas à l’annonce de projets.
Il suppose la construction de capacités productives.
Ces capacités comprennent les infrastructures, les équipements, les compétences, les institutions et les relations économiques nécessaires à une activité durable.
Une centrale électrique ne constitue pas seulement un ouvrage.
Elle dépend d’un système de maintenance, de financement, de transport et de distribution.
Une exploitation agricole ne constitue pas seulement une superficie cultivable.
Elle dépend de l’accès aux intrants, aux compétences, aux équipements, aux marchés et aux infrastructures.
Une entreprise industrielle ne constitue pas seulement un ensemble de bâtiments.
Elle dépend de réseaux d’approvisionnement, de personnels qualifiés, de débouchés et de mécanismes de gestion.
L’histoire économique congolaise fournit de nombreux terrains d’analyse.
Les installations hydroélectriques du Kongo Central, les complexes agro-industriels, les programmes sucriers, les exploitations d’élevage et les institutions de formation technique méritent d’être étudiés à partir de leurs trajectoires effectives.
L’objectif ne serait pas de restaurer indistinctement toutes les structures anciennes.
Il serait de comprendre ce qui a fonctionné, ce qui a été perdu, pourquoi certaines capacités se sont dégradées et dans quelles conditions elles pourraient être renouvelées.
Cette démarche pourrait constituer une véritable archéologie nationale des capacités.
Elle permettrait de remplacer les diagnostics généraux par des analyses sectorielles documentées.
La reconstruction productive devrait ainsi reposer sur une question précise :
Quelles capacités la République possède-t-elle encore, lesquelles a-t-elle perdues et lesquelles doit-elle construire pour maîtriser davantage sa trajectoire ?
IV. L’entretien des infrastructures : sortir de la dépendance au provisoire
La construction de nouvelles infrastructures constitue une dimension importante de l’action publique.
Mais elle ne doit pas conduire à négliger l’entretien des équipements existants.
La maintenance possède une importance stratégique.
Elle permet de préserver les investissements.
Elle contribue à réduire certaines interruptions de service.
Elle facilite la transmission des compétences.
Elle peut également limiter les coûts de reconstruction.
Or les dépenses d’entretien sont souvent moins visibles que les inaugurations.
Cette différence peut créer une tension entre les exigences techniques de long terme et les incitations politiques de court terme.
Une République capable doit donc organiser la continuité de certaines fonctions essentielles au-delà des changements de responsables.
Les programmes de maintenance doivent être documentés.
Leur financement doit être identifiable.
Leur exécution doit être contrôlée.
Les responsabilités doivent être clairement établies.
La capacité nationale ne se mesure pas seulement à ce que l’État construit, mais également à ce qu’il sait entretenir, exploiter et renouveler.
V. Les provinces et les entités territoriales décentralisées : organiser la République à l’échelle de son territoire
La République démocratique du Congo est un État unitaire et indivisible dont l’organisation territoriale repose notamment sur les provinces et les entités territoriales décentralisées.
Cette organisation soulève une question fondamentale.
Comment articuler les responsabilités nationales et territoriales de manière à préserver l’unité de la République tout en permettant l’exercice effectif des compétences locales ?
La décentralisation ne doit pas être réduite à une répartition formelle des attributions.
Elle exige des capacités.
Les administrations territoriales doivent disposer de personnels qualifiés.
Elles doivent pouvoir exercer les compétences qui leur sont reconnues.
Les ressources financières doivent être organisées selon des règles transparentes.
Les mécanismes de contrôle doivent fonctionner.
Les relations entre les institutions centrales, provinciales et locales doivent être suffisamment précises pour limiter les conflits de compétence.
Mais il faut également éviter une confusion.
La proximité territoriale ne garantit pas automatiquement une gouvernance impartiale.
Les institutions locales peuvent elles aussi être affectées par des pratiques de favoritisme, de capture ou de mauvaise gestion.
La décentralisation doit donc être accompagnée de mécanismes de responsabilité.
L’unité de la République ne suppose pas la concentration de toutes les décisions au centre ; elle exige une articulation institutionnelle capable de préserver les missions communes et de rendre effectives les responsabilités territoriales.
VI. Les finances territoriales : de la répartition des ressources à la capacité d’action
La question financière constitue une dimension essentielle de cette articulation.
Une compétence dépourvue de moyens suffisants risque de demeurer théorique.
Mais le transfert de ressources ne garantit pas, à lui seul, la qualité des services.
Il faut examiner simultanément les responsabilités, les besoins, les capacités de gestion et les mécanismes de contrôle.
Toute proposition de réorganisation des finances publiques devrait donc répondre à plusieurs questions.
Quelles missions doivent être financées au niveau central ?
Quelles missions relèvent des provinces ?
Quelles responsabilités doivent être exercées par les entités territoriales décentralisées ?
Comment assurer la péréquation entre territoires disposant de ressources inégales ?
Comment vérifier l’utilisation des fonds ?
Comment éviter que les transferts financiers ne reproduisent les mêmes dysfonctionnements à d’autres niveaux ?
Le débat sur les proportions de répartition des recettes publiques doit être replacé dans cette architecture.
Une clé de répartition, quelle qu’elle soit, ne constitue pas à elle seule une politique de décentralisation.
Elle doit être reliée aux compétences, aux besoins et aux garanties de gestion.
La décentralisation financière devient une capacité de développement lorsqu’elle transforme les ressources transférées en services publics, en infrastructures et en possibilités économiques vérifiables.
VII. Construire des coalitions territoriales de capacités
Les provinces ne possèdent pas toutes les mêmes ressources.
Leurs activités économiques diffèrent.
Leurs infrastructures présentent des caractéristiques particulières.
Leurs besoins ne sont pas identiques.
Mais ces différences ne doivent pas nécessairement produire une fragmentation des politiques publiques.
Elles peuvent également constituer des possibilités de complémentarité.
Certaines provinces peuvent développer des capacités agricoles.
D’autres peuvent posséder des infrastructures énergétiques ou industrielles.
Les réseaux de transport peuvent relier des espaces de production et de consommation.
Les institutions de formation peuvent contribuer à répondre à des besoins dépassant les limites provinciales.
La coopération territoriale peut donc devenir un instrument de transformation nationale.
Mais elle exige des règles.
Les responsabilités doivent être définies.
Les investissements doivent être coordonnés.
Les bénéfices et les coûts doivent être examinés.
Les mécanismes de règlement des différends doivent être prévus.
Il ne s’agit pas de créer des pouvoirs concurrents de la République.
Il s’agit de développer les capacités de coopération à l’intérieur de son cadre unitaire.
La diversité territoriale devient une ressource nationale lorsqu’elle est organisée par des institutions capables de transformer les complémentarités régionales en réalisations collectives.
VIII. Du programme politique au contrat public de capacités
Le dialogue national pourrait contribuer à définir un ensemble limité d’engagements institutionnels et productifs suffisamment précis pour être évalués.
Il ne serait pas nécessaire de transformer tous les problèmes du pays en objectifs immédiats.
La priorité serait d’identifier les capacités dont la reconstruction conditionne plusieurs autres transformations.
L’électricité, les transports, la formation technique, l’agriculture, la santé et l’administration publique constituent des domaines à examiner.
Pour chaque engagement, une méthode commune pourrait être retenue.
Il faudrait établir la situation initiale.
Identifier les responsabilités institutionnelles.
Déterminer les moyens nécessaires.
Fixer des étapes réalistes.
Prévoir les mécanismes de contrôle.
Organiser la publication des résultats.
Cette démarche pourrait être désignée comme un contrat public de capacités.
L’expression ne désigne pas nécessairement un contrat juridique particulier.
Elle renvoie à une méthode de responsabilité politique et institutionnelle.
Les engagements devraient être suffisamment précis pour permettre aux citoyens de distinguer les annonces des réalisations.
IX. La continuité des missions publiques au-delà des alternances
Les changements politiques appartiennent au fonctionnement normal d’un régime démocratique.
Mais ils ne devraient pas entraîner systématiquement la disparition des compétences et des programmes indispensables.
Une infrastructure doit continuer à être entretenue.
Une institution éducative doit pouvoir poursuivre ses missions.
Une administration doit conserver ses archives et ses connaissances.
Les projets publics doivent pouvoir être réévalués sans être automatiquement abandonnés.
Cette continuité ne signifie pas que les gouvernements doivent être privés de la possibilité de modifier les politiques.
Elle signifie que les décisions de modification doivent prendre en considération les capacités existantes et les coûts de leur destruction.
La continuité des missions de la République ne doit pas être confondue avec la permanence des gouvernants.
Une République capable doit permettre l’alternance politique sans provoquer une rupture systématique de ses fonctions essentielles.
X. La responsabilité : condition de toute transformation durable
Les réformes institutionnelles ne produisent pas automatiquement leurs résultats.
Elles peuvent rencontrer des difficultés.
Certaines hypothèses peuvent se révéler incorrectes.
Des moyens peuvent manquer.
Des événements imprévus peuvent modifier les conditions d’exécution.
Il faut donc organiser des mécanismes de correction.
Mais la correction ne doit pas devenir une justification permanente de l’improvisation.
Les responsabilités doivent pouvoir être établies.
Les informations doivent être accessibles.
Les contrôles doivent être exercés.
Les résultats doivent être examinés.
La lutte contre la corruption ne peut pas reposer uniquement sur des déclarations de principe.
Elle exige des procédures permettant de prévenir, de détecter et de traiter les violations.
Les institutions chargées du contrôle doivent elles-mêmes être soumises à des garanties et à des responsabilités.
La transformation devient durable lorsque les institutions peuvent reconnaître leurs erreurs, corriger leurs pratiques et répondre des conséquences de leurs décisions.
XI. Une proposition pour le dialogue national : organiser la reconstruction autour des capacités
Les considérations précédentes permettent de dégager une orientation générale.
Le dialogue national pourrait distinguer trois niveaux de travail.
Le premier niveau concerne les principes républicains. Il s’agit notamment de l’unité de l’État, de la légitimité des institutions, des droits et des responsabilités publiques.
Le deuxième niveau concerne les mécanismes institutionnels. Il s’agit de déterminer comment les décisions sont prises, appliquées, contrôlées et corrigées.
Le troisième niveau concerne les capacités concrètes. Il s’agit d’identifier les infrastructures, les compétences, les organisations et les services dont la reconstruction permettrait à la République d’agir effectivement.
Ces trois niveaux ne doivent pas être séparés.
Les principes sans institutions risquent de demeurer déclaratoires.
Les institutions sans capacités risquent de devenir formelles.
Les capacités sans responsabilité peuvent être détournées de leurs finalités collectives.
La transformation nationale exige leur articulation.
Conclusion générale — Faire de la capacité d’agir le centre de la reconstruction républicaine
La République démocratique du Congo ne manque pas uniquement de projets, de programmes ou de déclarations politiques.
La question fondamentale concerne la transformation de ces orientations en capacités durables.
Les coalitions politiques peuvent contribuer à cette transformation lorsqu’elles dépassent la seule répartition des responsabilités gouvernementales.
Le dialogue national peut devenir une ressource institutionnelle lorsqu’il produit des engagements applicables et vérifiables.
Les provinces et les entités territoriales décentralisées peuvent contribuer à la reconstruction lorsqu’elles disposent de responsabilités effectives et de mécanismes de coopération.
Les infrastructures et les entreprises peuvent soutenir le développement lorsqu’elles sont intégrées à des systèmes durables de compétences, de financement, de maintenance et de contrôle.
Il ne s’agit pas d’opposer les institutions politiques aux capacités productives.
Il s’agit de reconnaître que leur articulation constitue l’une des conditions de la reconstruction républicaine.
La question décisive n’est donc pas seulement :
Qui exercera le pouvoir ?
Elle est également :
Quelles capacités la République sera-t-elle en mesure de construire, de préserver et de transmettre ?
C’est à partir de cette interrogation que le dialogue national pourrait contribuer à une réflexion durable sur l’avenir du Congo.
La République ne devient pas capable parce qu’elle proclame sa volonté de transformation. Elle le devient lorsqu’elle organise les institutions, les compétences, les ressources et les responsabilités qui rendent cette transformation effectivement possible.