Pouvoir politique, savoirs spécialisés et maîtrise des instruments du devenir collectif
Contribution au dialogue national congolais
PAR JOSE M. BAKIMA
- LA CONTRADICTION FONDAMENTALE ENTRE AUTORITE POLITIQUE ET MAITRISE FINANCIERE
Les États modernes reposent sur une distinction institutionnelle essentielle : les responsables politiques définissent les orientations collectives, tandis que les administrations et les spécialistes contribuent à leur mise en œuvre.
Cette distinction est nécessaire.
Aucun chef d’État, aucun ministre et aucun parlementaire ne peut maîtriser personnellement l’ensemble des connaissances scientifiques, économiques, juridiques et techniques mobilisées par le gouvernement d’une société contemporaine.
Cependant, cette spécialisation produit une difficulté.
Plus les instruments de l’action publique deviennent complexes, plus les responsables politiques dépendent des connaissances détenues par des spécialistes.
Cette dépendance n’est pas nécessairement problématique.
Elle le devient lorsque les décideurs ne disposent plus des moyens nécessaires pour comprendre les choix qui leur sont présentés, comparer les alternatives et apprécier les conséquences des engagements contractés.
La question fondamentale n’est donc pas de savoir si un dirigeant possède les connaissances d’un financier professionnel.
Elle est de savoir si les institutions dont il assume la responsabilité disposent d’une intelligence collective suffisante pour éclairer et contrôler les décisions.
Le véritable danger apparaît lorsque le pouvoir de décider est séparé de la capacité institutionnelle de comprendre.
Cette contradiction possède une importance particulière dans les domaines monétaire et financier.
Une décision relative à la dette souveraine, aux réserves de change, aux garanties publiques ou aux engagements financiers internationaux peut produire des conséquences pendant plusieurs décennies.
Les responsables qui la prennent peuvent quitter leurs fonctions bien avant que ses effets soient pleinement perceptibles.
La responsabilité politique doit donc être pensée au-delà de la durée des mandats.
- LA FINANCE COMME SYSTEME DE CONNAISSANCES, D’INSTRUMENTS ET DE RAPPORTS DE PUISSANCE
La finance ne constitue pas uniquement un ensemble de techniques permettant de mobiliser des capitaux.
Elle organise également des relations entre créanciers et débiteurs, entre États et marchés, entre monnaies et systèmes de paiement, entre investisseurs et institutions publiques.
Ces relations comportent des droits, des obligations et des risques.
Elles sont également traversées par des asymétries de connaissances.
Un acteur disposant d’une expérience approfondie des marchés peut mieux comprendre certaines conséquences contractuelles qu’un partenaire moins expérimenté.
Une institution financière possédant des équipes spécialisées peut examiner un projet à partir de plusieurs scénarios.
Un État dont les capacités administratives sont limitées peut éprouver davantage de difficultés à conduire le même exercice.
Il ne faut cependant pas confondre expertise et omniscience.
Les crises financières ont montré à plusieurs reprises que des institutions disposant de spécialistes expérimentés pouvaient sous-estimer les risques.
La compétence technique réduit certaines incertitudes ; elle ne les supprime pas.
Cela nous conduit à distinguer trois capacités.
La capacité de connaissance permet de comprendre les mécanismes financiers.
La capacité de négociation permet de défendre des intérêts dans des relations contractuelles.
La capacité de contrôle permet de vérifier que les engagements sont exécutés conformément aux objectifs et aux règles établis.
Ces trois capacités sont complémentaires.
Un État peut comprendre les mécanismes d’un emprunt sans disposer d’un pouvoir de négociation important.
Il peut négocier un contrat favorable sans posséder les moyens nécessaires pour en contrôler l’exécution.
La souveraineté financière exige donc davantage que la formation de spécialistes.
Elle suppose l’organisation institutionnelle de ces différentes capacités.
III. DE LA FINANCE A LA GEOECONOMIE : LA TRANSFORMATION DES INSTRUMENTS EN PUISSANCE
La géoéconomie examine notamment comment les ressources, les technologies, les marchés et les instruments financiers contribuent aux rapports internationaux de puissance.
La finance intervient dans cette relation à plusieurs niveaux.
Elle permet de financer les capacités productives.
Elle contribue à organiser les investissements.
Elle influence les conditions d’accès aux marchés.
Elle peut également devenir un instrument de pression lorsqu’un acteur dispose d’une position déterminante dans certains circuits financiers.
Mais il serait réducteur de considérer toute relation financière internationale comme un mécanisme de domination.
Les financements extérieurs peuvent soutenir des transformations économiques importantes.
La coopération financière peut contribuer à la stabilité et au développement.
La question décisive concerne les conditions de ces relations et la capacité des parties à comprendre leurs engagements.
Nous pouvons ainsi compléter notre analyse de la puissance :
Ressources → Connaissances → Instruments financiers → Capacités productives → Autonomie stratégique → Liberté de décision.
Cette succession représente une construction analytique, non un mécanisme automatique.
Les connaissances ne deviennent pas nécessairement des capacités.
Les financements ne produisent pas toujours des investissements utiles.
Les investissements ne garantissent pas la souveraineté.
À chaque étape interviennent des institutions, des décisions et des rapports de force.
La puissance géoéconomique dépend donc autant de l’organisation des capacités que de la disponibilité des ressources.
- L’AFRIQUE SUBSAHARIENNE ET LA QUESTION DE L’INTELLIGENCE FINANCIERE DE L’ÉTAT
L’histoire économique de plusieurs pays d’Afrique subsaharienne montre l’importance des contraintes monétaires et financières.
Les crises de la dette, les dévaluations, les ajustements structurels, les déséquilibres extérieurs et les difficultés de mobilisation des recettes publiques ont influencé les trajectoires nationales.
Ces expériences ne peuvent être expliquées par une cause unique.
Elles résultent d’interactions entre structures productives, politiques nationales, conditions internationales, institutions financières et événements historiques.
Il serait donc excessif d’attribuer toutes les difficultés à l’insuffisance des compétences des responsables africains.
Mais il serait également insuffisant de négliger cette dimension.
Un État doit pouvoir comprendre les instruments qui conditionnent son financement.
Il doit pouvoir apprécier les conséquences des politiques proposées.
Il doit disposer de moyens d’analyse indépendants pour comparer les options disponibles.
Cela suppose des capacités permanentes en matière de dette publique, de fiscalité, de politique monétaire, de marchés financiers, de droit économique international et de négociation.
La difficulté est particulièrement importante lorsque les administrations connaissent une forte rotation des responsables ou lorsque les compétences spécialisées sont insuffisamment conservées.
La souveraineté financière ne peut dépendre exclusivement des connaissances personnelles de quelques individus. Elle doit devenir une propriété durable des institutions.
Cette proposition rejoint directement notre réflexion sur l’archéologie des capacités.
De même qu’une infrastructure doit être entretenue pour conserver son utilité, une compétence institutionnelle doit être organisée et transmise pour demeurer disponible.
- LE PARADOXE DE LA FORMATION : DES DIPLOMES SANS CAPACITE INSTITUTIONNELLE SUFFISANTE
Le problème n’est pas simplement que certaines connaissances financières ne seraient pas enseignées.
Les universités peuvent transmettre des connaissances théoriques approfondies et des compétences professionnelles spécialisées.
Mais la maîtrise des instruments financiers exige également une expérience pratique, une connaissance des institutions et une capacité à agir dans des situations complexes.
Cette maîtrise ne peut être acquise uniquement par la lecture des manuels.
Elle suppose des études de cas, des simulations, des stages, des négociations réelles, des évaluations et une formation continue.
Il existe donc une différence entre former des diplômés et construire une capacité nationale d’expertise.
Cette distinction concerne également les autres secteurs de l’action publique.
Nous avons déjà rencontré ce problème dans nos réflexions sur l’agriculture, l’énergie, l’industrie et l’administration territoriale.
La formation constitue une condition nécessaire.
Mais elle ne suffit pas lorsque les institutions ne disposent pas des moyens d’utiliser les compétences produites.
La République capable doit donc être conçue comme une organisation qui transforme les connaissances individuelles en capacités collectives durables.
- LE PROBLEME DE LA DELEGATION : QUI GOUVERNE REELLEMENT ?
La spécialisation technique soulève une question de responsabilité.
Lorsqu’un responsable politique signe un engagement financier préparé par des experts, il exerce formellement son autorité.
Mais cette autorité peut devenir fragile si le responsable ne comprend pas les principales obligations auxquelles il engage l’État.
À l’inverse, les experts qui préparent les décisions peuvent exercer une influence considérable sans être directement responsables devant les citoyens.
Nous devons donc éviter deux dérives.
La première serait de confier les décisions exclusivement aux responsables politiques, sans expertise suffisante.
La seconde serait de transférer effectivement le pouvoir de décision à des spécialistes qui ne disposent pas d’un mandat politique.
La solution institutionnelle consiste à organiser une complémentarité contrôlable.
Les experts doivent présenter les options, les hypothèses, les coûts et les risques.
Les responsables politiques doivent expliciter les objectifs poursuivis et les arbitrages retenus.
Les institutions de contrôle doivent pouvoir examiner les engagements contractés.
Cette organisation exige également la conservation des documents, des évaluations et des justifications ayant conduit aux décisions.
La transparence ne consiste pas seulement à publier les résultats d’une décision. Elle suppose de pouvoir comprendre les raisons pour lesquelles cette décision a été prise.
VII. LE PARADIGME KONGO ET LA RESPONSABILITE DES SAVOIRS
Nous pouvons confronter cette contradiction aux trois attributs de Nzambi Mpungu Tulendo.
Cette confrontation ne prétend pas retrouver dans la tradition orale kongo une théorie ancienne des institutions financières modernes.
Elle constitue une élaboration philosophique contemporaine fondée sur les catégories de notre Paradigme Kongo.
L’intelligence créatrice : Nzambi’a Mbumba
L’intelligence créatrice nous invite à examiner les conditions de production des connaissances nécessaires à l’action collective.
Dans l’ordre politique, cette exigence concerne la recherche, l’expertise, la formation et la capacité de conception.
Un État ne peut prétendre maîtriser durablement sa trajectoire s’il dépend entièrement d’autrui pour comprendre les instruments de ses décisions.
L’amour et la sagesse conservatrice : Nzambi’a Kongo Kalunga
La sagesse conservatrice introduit une exigence de continuité.
Les décisions financières doivent être appréciées à partir de leurs conséquences sur les capacités collectives et les générations futures.
Un engagement peut être juridiquement régulier et financièrement réalisable tout en compromettant certaines possibilités de développement.
La responsabilité exige donc de considérer les effets durables des décisions.
Le pouvoir gouvernant : Nzambi’a Mpungu
Le pouvoir gouvernant concerne la capacité de décider et de conduire l’action.
Mais, dans notre transposition politique, cette capacité doit être soumise au droit et au contrôle.
La distinction entre Lendo et Kinyadi nous rappelle que l’autorité légitime ne se confond pas avec la domination.
La maîtrise financière ne saurait donc justifier la concentration incontrôlée du pouvoir entre les mains de spécialistes.
L’intelligence doit éclairer l’autorité ; la sagesse doit orienter ses finalités ; l’autorité doit organiser l’action et en répondre.
Cette articulation constitue le point de rencontre entre notre réflexion financière et le Paradigme Kongo.
VIII. POUR UNE INTELLIGENCE FINANCIERE PERMANENTE DE LA REPUBLIQUE
Sur le plan institutionnel, aa RDC gagnerait à disposer d’une capacité permanente, coordonnée et contrôlable d’analyse monétaire, financière et géoéconomique.
Il ne s’agit pas nécessairement de créer un nouvel organisme.
Il s’agit d’examiner comment les institutions existantes pourraient mieux organiser leurs compétences et leurs échanges.
Une telle capacité devrait notamment permettre :
d’évaluer les engagements de dette et les garanties publiques ;
d’analyser les risques monétaires et financiers ;
d’examiner les contrats économiques stratégiques ;
de préparer les négociations internationales ;
de produire des scénarios économiques contradictoires ;
de conserver et transmettre les connaissances accumulées ;
d’éclairer les responsables politiques et les institutions de contrôle.
Elle devrait également favoriser les relations entre universités, administrations, institutions financières et centres de recherche.
La question de l’indépendance intellectuelle serait essentielle.
Une expertise qui ne peut présenter que des conclusions conformes aux attentes des décideurs perd une partie de sa valeur.
De même, une expertise qui échappe entièrement au contrôle institutionnel risque de devenir un pouvoir sans responsabilité.
Le défi consiste donc à organiser une compétence durable sans créer une nouvelle autorité incontrôlée.
CONCLUSION
La souveraineté comme intelligence organisée
La souveraineté ne peut être réduite à la possession d’un territoire, à l’existence d’institutions ou à la capacité juridique de prendre des décisions.
Elle suppose également la maîtrise des connaissances et des instruments nécessaires à leur mise en œuvre.
Dans les domaines monétaire et financier, cette exigence possède une importance particulière parce que les décisions engagent souvent des ressources considérables et produisent des conséquences durables.
La compétence des spécialistes demeure indispensable.
Mais elle ne peut remplacer la responsabilité politique.
Inversement, la légitimité institutionnelle ne dispense pas les responsables de comprendre les enjeux essentiels des décisions qu’ils prennent.
La République capable doit donc organiser une relation permanente entre connaissance, décision et contrôle.
Elle doit transformer les savoirs individuels en capacités institutionnelles.
Elle doit conserver ces capacités au-delà des changements de responsables.
Elle doit enfin soumettre leur utilisation aux exigences du droit et de la responsabilité collective.
Nous pouvons désormais formuler notre résultat central :
La souveraineté effective d’un État dépend de sa capacité à comprendre, concevoir, négocier et contrôler les instruments par lesquels il exerce son pouvoir. Lorsque l’autorité politique ne dispose pas d’une intelligence institutionnelle suffisante pour maîtriser ces instruments, la souveraineté juridique risque de masquer une dépendance décisionnelle.
Cette proposition ne concerne pas uniquement la RDC.
Elle possède une portée plus générale pour les États confrontés à des asymétries de connaissances, de ressources et de capacités institutionnelles.
Elle complète notre réflexion sur les rapports entre géopolitique et géoéconomie.
Elle éclaire également le rôle des think tanks et des institutions spécialisées dans la production des doctrines stratégiques.
Enfin, elle rejoint notre conception de Nzambi Mpungu Tulendo : l’intelligence qui conçoit, la sagesse qui préserve et l’autorité qui gouverne doivent demeurer articulées dans la responsabilité du devenir collectif.
La souveraineté n’est pas seulement le droit de décider. Elle est aussi la capacité organisée de comprendre ce que l’on décide, de maîtriser les instruments de son action et de répondre des conséquences de ses choix.