Contribution au dialogue national
PAR JOSE M. BAKIMA
La République démocratique du Congo n’a probablement jamais autant parlé de son avenir qu’aujourd’hui.
Le pays cherche à sortir d’une longue succession de crises politiques, sécuritaires, économiques et sociales. Il est question de dialogue, de réforme, de refondation, de réconciliation, de sécurité, de développement et de souveraineté. Toutes ces préoccupations sont légitimes.
Mais une question plus fondamentale devrait précéder toutes les autres :
Sommes-nous encore capables de regarder collectivement notre propre réalité, de comprendre ce qui nous empêche d’agir efficacement et de construire les capacités nécessaires pour changer durablement notre trajectoire ?
Cette question peut sembler abstraite. Elle ne l’est pas.
Elle touche au cœur même de la crise de l’État et de la République.
Car un pays peut disposer d’un immense territoire, de ressources considérables, d’une population nombreuse, de compétences remarquables, d’institutions nombreuses et d’une souveraineté juridiquement incontestable, sans pour autant disposer de la capacité effective de transformer ces atouts en puissance d’action collective.
C’est peut-être là l’une des contradictions fondamentales de notre pays.
- LE DIALOGUE NATIONAL NE DEVRAIT PAS SEULEMENT DISCUTER DU POUVOIR
Lorsqu’un pays traverse une crise profonde, la tentation est naturellement de commencer par les institutions et par le partage du pouvoir.
Qui gouverne ?
Qui représente qui ?
Comment organiser les institutions ?
Comment répartir les responsabilités ?
Comment modifier les règles ?
Comment garantir la paix ?
Ces questions sont nécessaires. Mais elles ne suffisent pas.
Car il est possible de modifier une constitution, de créer une institution, de changer des responsables, de conclure des accords et même de redistribuer des compétences sans que les fonctions essentielles de l’État deviennent pour autant plus efficaces.
Le problème peut alors se déplacer sans être résolu.
Une institution nouvelle ne crée pas automatiquement une capacité nouvelle.
Une loi nouvelle ne garantit pas son application.
Une administration nouvelle ne produit pas nécessairement une meilleure administration.
Un financement ne devient pas spontanément une capacité productive.
Une ressource naturelle ne devient pas automatiquement une richesse nationale.
Et une souveraineté proclamée ne devient pas nécessairement une souveraineté fonctionnelle.
C’est pourquoi le dialogue national devrait élargir son objet.
Il ne devrait pas seulement chercher à répondre à la question : Comment organiser le pouvoir ?
Il devrait également répondre à une question plus exigeante : Comment rendre la République capable d’agir ?
- COMMENCER PAR LE REEL
Toute politique publique commence par une représentation du réel.
Si cette représentation est fausse, incomplète ou déformée, la décision qui en découle risque de l’être également.
Il faut donc commencer autrement.
Avant de proposer une nouvelle réforme, demandons-nous :
Que se passe-t-il réellement ?
Quelles sont les fonctions qui fonctionnent ?
Lesquelles fonctionnent partiellement ?
Lesquelles ont cessé de fonctionner ?
Lesquelles dépendent de capacités extérieures ?
Quelles compétences existent déjà mais restent dispersées ?
Quelles connaissances sont disponibles mais ne sont pas transformées en décision ?
Quelles infrastructures existent mais ne sont pas entretenues ?
Quelles institutions existent mais ne remplissent plus correctement leur fonction ?
Quelles capacités ont été perdues ?
Et surtout : Que ne savons-nous pas encore ?
Cette dernière question est essentielle.
Une République qui ne sait pas ce qu’elle ignore peut difficilement apprendre.
Or gouverner, dans un monde complexe, ne consiste pas à prétendre tout savoir. Cela consiste à savoir observer, vérifier, distinguer ce qui est établi de ce qui est supposé, identifier les incertitudes et organiser l’apprentissage collectif.
Le premier acte de la reconstruction devrait donc être un acte de connaissance. Voir avant de décider.
- LA RDC NE MANQUE PAS SEULEMENT DE RESSOURCES ; ELLE MANQUE DE CONVERSION
La République démocratique du Congo est souvent décrite à travers ses immenses ressources.
Cette description est exacte, mais elle demeure insuffisante.
Une ressource n’est pas encore une capacité.
Un gisement n’est pas encore une industrie.
Une compétence individuelle n’est pas encore une capacité nationale.
Une université n’est pas encore une capacité de recherche durable.
Une infrastructure n’est pas encore une capacité si elle ne peut être entretenue, réparée et adaptée.
Un financement n’est pas encore un résultat.
Et un résultat ponctuel n’est pas encore une capacité durable.
Entre la ressource et le résultat existe toute une chaîne de conversion.
Il faut connaître.
Il faut accéder.
Il faut transformer.
Il faut organiser.
Il faut produire.
Il faut mobiliser.
Il faut maintenir.
Il faut transmettre.
Il faut reproduire.
Il faut améliorer.
C’est à chacun de ces niveaux que la puissance réelle d’un pays peut se perdre.
La question essentielle n’est donc pas seulement : De quelles ressources disposons-nous ?
Elle est : Que savons-nous réellement faire avec ce que nous possédons ?
Et, plus loin encore : Que sommes-nous capables d’apprendre à faire demain avec ce que nous possédons aujourd’hui ?
- RECHERCHER LES CAPACITES AVANT DE CREER DE NOUVELLES STRUCTURES
L’une des habitudes de l’action publique consiste à répondre à chaque problème par une nouvelle structure.
Une direction.
Une agence.
Une commission.
Un programme.
Un projet.
Une réforme.
Mais avant de créer quelque chose de nouveau, il faudrait poser une question beaucoup plus simple :
La capacité recherchée n’existe-t-elle pas déjà quelque part ?
Elle peut exister dans une université, une entreprise, une administration, une communauté locale, un laboratoire, une organisation professionnelle ou chez quelques individus.
Elle peut être insuffisante.
Elle peut être mal organisée.
Elle peut être isolée.
Elle peut manquer de financement.
Elle peut être dépendante d’un acteur extérieur.
Elle peut être vieillissante.
Mais elle existe peut-être déjà.
Dans ce cas, le problème n’est pas nécessairement de créer.
Il peut être d’activer, renforcer, convertir, réorienter, recombiner ou transmettre.
Cette distinction est capitale.
Un État qui recommence sans cesse à zéro détruit progressivement sa propre mémoire.
Un État qui sait identifier ce qu’il possède peut transformer son patrimoine existant en capacité nouvelle.
- LA QUESTION DECISIVE : QU’EST-CE QUI RESTE APRES L’ACTION ?
Notre pays connaît de nombreux projets.
Certains réussissent.
Certains échouent.
D’autres disparaissent lorsque le financement prend fin ou lorsque les personnes qui les portaient quittent leur fonction.
Il faut alors poser une question simple :
Qu’est-ce qui reste lorsque le projet est terminé ?
Des bâtiments ?
Des équipements ?
Des rapports ?
Ou une véritable capacité ?
Des personnes formées capables de former d’autres personnes.
Des procédures maîtrisées.
Des données.
Une organisation.
Une capacité de maintenance.
Un mécanisme de financement.
Une mémoire institutionnelle.
Des fournisseurs.
Des chercheurs.
Des cadres capables de prendre la relève.
Une capacité d’adaptation.
Voilà ce qui transforme un projet en investissement national.
La réussite d’une action publique ne devrait donc pas être mesurée uniquement par ce qu’elle produit pendant sa durée.
Elle devrait également être mesurée par la capacité durable qu’elle laisse derrière elle.
- L’ÉTAT DOIT APPRENDRE
Il existe une différence profonde entre une administration qui exécute et une administration qui apprend.
Exécuter consiste à appliquer une décision.
Apprendre consiste à observer ce que cette décision produit, à mesurer les résultats, à comprendre les écarts, à corriger et à recommencer autrement lorsque cela est nécessaire.
Une politique publique devrait donc fonctionner comme une boucle : agir → mesurer → évaluer → apprendre → corriger → agir à nouveau.
Cette boucle suppose d’accepter une réalité que l’administration publique reconnaît difficilement : une expérience peut échouer sans que l’apprentissage soit un échec.
Un projet pilote qui révèle qu’une solution ne fonctionne pas peut rendre un service immense à la politique nationale, à condition que l’on sache tirer les enseignements de cet échec.
L’erreur la plus coûteuse n’est donc pas nécessairement d’avoir expérimenté une mauvaise solution.
C’est de répéter la même erreur sans apprendre.
Une République moderne devrait ainsi construire non seulement des administrations capables d’agir, mais des institutions capables de produire de l’apprentissage collectif.
- LE TERRITOIRE DOIT DEVENIR LE LIEU OU LA POLITIQUE RENCONTRE LE REEL
Une politique nationale n’existe véritablement que lorsqu’elle rencontre les territoires.
C’est là que les routes doivent être entretenues, que les écoles doivent fonctionner, que les centres de santé doivent être approvisionnés, que les productions doivent circuler, que les ressources doivent être transformées et que les citoyens doivent pouvoir constater les effets de l’action publique.
Le territoire ne devrait donc pas être considéré comme le simple réceptacle de décisions prises ailleurs.
Il doit devenir un espace : d’observation, d’expérimentation, d’adaptation, de production et d’apprentissage.
Une politique nationale peut fixer une orientation commune.
Mais son application doit tenir compte des réalités locales.
C’est pourquoi une règle devrait guider l’action publique congolaise :
Unité de méthode, diversité d’application.
L’unité nationale ne signifie pas uniformité administrative.
Elle signifie que tous les territoires peuvent participer à une même intelligence collective tout en adaptant l’action aux réalités qu’ils connaissent.
Le mouvement devrait être permanent :
Nation → territoire → expérience → mesure → apprentissage → adaptation → retour au national.
Ainsi, le territoire cesse d’être seulement le lieu où l’État intervient.
Il devient l’un des lieux où l’État apprend.
- REPENSER LA SOUVERAINETE
La souveraineté est souvent pensée d’abord en termes juridiques et politiques.
C’est nécessaire.
Mais il existe une autre dimension, plus concrète : la souveraineté fonctionnelle.
Un pays est-il capable de décider ?
Peut-il agir ?
Peut-il maintenir ce qu’il construit ?
Peut-il réparer ?
Peut-il remplacer une technologie ou un fournisseur lorsque cela devient nécessaire ?
Peut-il diversifier ses dépendances ?
Peut-il reconstruire une fonction essentielle si elle disparaît ?
Une dépendance extérieure n’est pas nécessairement une faiblesse.
La coopération internationale est indispensable.
Le problème apparaît lorsqu’une dépendance critique devient capable de bloquer une fonction essentielle du pays.
La véritable question n’est donc pas : Comment ne dépendre de personne ?
Une telle ambition serait irréaliste.
La question est : Quelles fonctions essentielles devons-nous maîtriser suffisamment pour conserver notre liberté de décision lorsque notre environnement change ?
La souveraineté devient alors une question de capacités.
- PREPARER NON SEULEMENT LE PRESENT, MAIS LES TRAJECTOIRES POSSIBLES
Toute décision publique crée un avenir.
Certaines décisions ouvrent plusieurs possibilités.
D’autres enferment progressivement le pays dans une trajectoire dont il devient coûteux de sortir.
Il faut donc ajouter une question à l’analyse classique des politiques publiques :
Quelles options futures cette décision ouvre-t-elle ou ferme-t-elle ?
Une infrastructure peut être difficilement modifiable.
Une technologie peut créer une dépendance durable.
Une réforme administrative peut être réversible ou pratiquement irréversible.
Une dette peut réduire les marges de décision futures.
À l’inverse, une capacité de recherche, de formation, de maintenance ou de production peut accroître les choix disponibles demain.
La bonne décision n’est donc pas toujours celle qui donne le meilleur résultat immédiat.
Elle peut être celle qui préserve le plus grand nombre de trajectoires possibles.
C’est ici que la politique rencontre véritablement le temps long.
- CE QUE NOUS DEVONS TRANSMETTRE
Une génération ne reçoit pas seulement un pays.
Elle reçoit un ensemble de capacités accumulées avant elle.
Des terres.
Des infrastructures.
Des institutions.
Des connaissances.
Des langues.
Des techniques.
Des savoir-faire.
Une mémoire.
Des relations.
Une expérience.
Mais elle reçoit également des fragilités, des dépendances et des fonctions dégradées.
La responsabilité d’une génération n’est donc pas simplement de consommer ce qu’elle a reçu.
Elle consiste à décider ce qu’elle transmettra.
Transmettra-t-elle seulement des infrastructures vieillissantes ?
Des institutions fragiles ?
Des ressources épuisées ?
Ou transmettra-t-elle également la capacité de maintenir, de réparer, de reproduire, d’améliorer et de transformer ?
La question intergénérationnelle devrait ainsi devenir une question ordinaire de la décision publique : Qu’est-ce que cette décision laissera à ceux qui viendront après nous ?
Et peut-être faut-il aller plus loin : Ne pas transmettre seulement ce que nous avons reçu, mais transmettre une capacité supérieure à celle que nous avons reçue.
- VOILA CE QUE POURRAIT ETRE UN VERITABLE DIALOGUE NATIONAL
Un véritable dialogue national ne devrait donc pas être uniquement un moment de négociation entre acteurs politiques.
Il pourrait devenir un moment de diagnostic collectif et de construction capacitaire.
Il pourrait poser, secteur par secteur et territoire par territoire, une série de questions simples :
Que se passe-t-il réellement ?
Quelles sont nos capacités existantes ?
Quelles fonctions essentielles ne fonctionnent pas suffisamment ?
Pourquoi ?
Quelles dépendances nous rendent vulnérables ?
Que pouvons-nous réparer avec nos capacités existantes ?
Que devons-nous renforcer ?
Que devons-nous recombiner ?
Que devons-nous réellement créer ?
Quelle capacité faut-il construire en premier pour rendre possibles les suivantes ?
Comment allons-nous mesurer les progrès ?
Comment allons-nous apprendre de l’expérience ?
Comment allons-nous maintenir et transmettre ce que nous aurons construit ?
Et enfin : Quelle République voulons-nous rendre possible pour les générations qui viennent ?
Ces questions ont une vertu particulière : elles obligent à sortir des déclarations générales pour entrer dans la construction.
- DE LA REPUBLIQUE QUI REAGIT A LA REPUBLIQUE QUI APPREND
La RDC ne pourra probablement pas résoudre tous ses problèmes simultanément.
Elle devra choisir.
Elle devra hiérarchiser.
Elle devra commencer par certaines capacités qui en rendent d’autres possibles.
Elle devra apprendre à distinguer l’urgence de l’essentiel, le visible du déterminant, le déficit réel du déficit supposé, la création nécessaire de la duplication inutile.
Elle devra également accepter qu’une politique publique puisse être corrigée sans que cette correction soit interprétée comme un aveu d’échec.
Une République capable d’apprendre devient progressivement capable de transformer ses propres erreurs en capacités nouvelles.
Elle passe alors d’une logique de réaction permanente à une logique de construction.
Réagir.
Puis corriger.
Puis anticiper.
Puis transformer.
C’est peut-être ainsi que se construit une véritable maturité de l’action publique.
- UNE BOUSSOLE POUR LE DIALOGUE NATIONAL
Au fond, nous pourrions résumer cette démarche par quelques questions que tout responsable public, toute institution et tout programme national devraient pouvoir affronter.
VOIR — Que se passe-t-il réellement ?
COMPRENDRE — Comment les éléments sont-ils reliés ?
DIAGNOSTIQUER — Quelle fonction ne fonctionne pas et pourquoi ?
INVENTORIER — Qu’avons-nous déjà ?
CHOISIR — Faut-il conserver, activer, convertir, réorienter, recombiner, remplacer ou créer ?
PRIORISER — Quelle capacité devons-nous construire en premier ?
AGIR — Quelle action permettra effectivement de la construire ?
MESURER — Qu’est-ce qui a réellement changé ?
APPRENDRE — Qu’avons-nous appris ?
CORRIGER — Que devons-nous modifier ?
MAINTENIR — Comment cette capacité continuera-t-elle à fonctionner ?
TRANSMETTRE — Que restera-t-il lorsque ceux qui l’ont construite ne seront plus là ?
PRÉPARER — Quelles possibilités cette décision ouvre-t-elle ou ferme-t-elle ?
ENGENDRER — Quelle nouvelle capacité cette capacité permettra-t-elle de créer ?
Cette boussole ne donne pas une réponse unique à tous les problèmes.
Et c’est précisément sa fonction.
Une bonne boussole ne prédit pas tous les chemins. Elle permet de ne pas perdre le nord lorsque le chemin change.
- POUR QUE LE DIALOGUE PRODUISE AUTRE CHOSE QU’UN NOUVEL ACCORD
La RDC n’a peut-être pas besoin d’un dialogue national supplémentaire qui se terminerait par une nouvelle série d’engagements sans mécanisme durable d’apprentissage et de mise en œuvre.
Elle a besoin d’un dialogue qui permette de reconstruire une intelligence collective de son propre fonctionnement.
Un dialogue capable de distinguer le réel du récit.
La fonction de la structure.
La capacité de la ressource.
Le résultat de l’activité.
La souveraineté juridique de la souveraineté fonctionnelle.
L’urgence du stratégique.
Le projet de la capacité durable.
Et surtout : le pouvoir de faire du pouvoir de devenir.
La question ultime n’est donc pas seulement de savoir quel État nous voulons.
Elle est de savoir : De quelles capacités la République démocratique du Congo doit-elle disposer pour pouvoir librement choisir ce qu’elle veut devenir ?
C’est à cette condition que le dialogue national peut dépasser la recherche d’un compromis entre acteurs pour devenir un véritable moment fondateur.
Non pas seulement un dialogue sur le pouvoir. Un dialogue sur la capacité collective d’agir.
Non pas seulement un dialogue pour sortir d’une crise. Un dialogue pour apprendre à ne plus reproduire les conditions qui la rendent possible.
Non pas seulement un dialogue sur le présent. Un dialogue qui rende plusieurs futurs possibles.
Car, au bout du compte, la question la plus importante pour une République n’est peut-être pas seulement : Que pouvons-nous faire aujourd’hui ?
Mais : Que devons-nous devenir capables de faire demain pour rester libres de choisir notre trajectoire ?