DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL

Ce que la mesure des 188 unités administratives dit du développement congolais, et ce qu’elle laisse dans l’ombre.

Dr John M. Ulimwengu

Le débat congolais sur le développement se mène en moyennes nationales. Or personne ne vit dans une moyenne : on vit dans un territoire, une ville ou une commune, dont les grandeurs réelles s’écartent presque toujours de celles de l’ensemble auquel on les rattache. Cet article part d’un corpus de mesures conduites sur les 188 unités administratives du pays pour montrer trois choses : l’écart entre ces unités est d’un ordre que peu de pays connaissent ; la maille à laquelle nous les observons est trop grossière pour y conduire une politique ; et cette seconde difficulté, contrairement à la première, se corrige.

I. Un pays n’existe pas en moyenne

La République démocratique du Congo se gouverne, administrativement, en 188 unités : 145 territoires, 19 villes et les 24 communes de Kinshasa. C’est à ce niveau que se décide l’implantation d’une école, l’entretien d’une piste, l’ouverture d’un marché. C’est aussi le niveau auquel nous disposons de moins de données. La première chose à établir n’est pourtant pas une lacune, mais une dispersion.

La figure 1 range ces 188 unités de la plus petite à la plus grande superficie. L’échelle verticale est logarithmique : chaque graduation multiplie la précédente par dix. Les territoires y figurent en bleu, les villes en turquoise, les communes de la capitale en or.

Figure 1. Les 188 unités administratives de la RDC, rangées par superficie. Échelle logarithmique. Superficies recalculées sur la géométrie de la couche administrative, en projection équivalente.

La courbe n’a pas de palier. Elle s’étire de Ngaba, commune de Kinshasa de 3 kilomètres carrés, à Bafwasende, territoire de la Tshopo de 48 804 kilomètres carrés : un rapport de plus de seize mille entre la plus petite et la plus grande unité du même pays, soumises au même droit et, pour une large part, aux mêmes instruments de politique publique. La médiane s’établit à 12 011 kilomètres carrés, et 99 des 188 unités dépassent chacune la superficie de la Gambie.

On objectera qu’une superficie ne fait pas une difficulté de gouvernement : un territoire forestier peu peuplé n’appelle pas les mêmes moyens qu’une commune dense. L’objection est juste, et c’est précisément pour cela qu’elle est embarrassante : pour la vérifier, il faudrait connaître les populations. Nous y reviendrons.

II. Des territoires à l’échelle d’États

La dispersion interne ne parle qu’à ceux qui connaissent déjà le pays. Pour fixer l’ordre de grandeur, il est utile de sortir des frontières et de comparer ce qui est comparable : une surface à une surface. La figure 2 place les cinq plus grands territoires congolais face à sept États africains souverains.

Figure 2. Cinq territoires congolais et sept États africains, par superficie. Superficies congolaises recalculées sur la couche administrative ; superficies des États arrondies à la centaine, d’après les séries de la Banque mondiale (superficie totale, eaux intérieures comprises).

Cinq territoires congolais dépassent la Guinée-Bissau. Bafwasende dépasse le Danemark et l’Estonie. Et il ne s’agit pas de quelques cas extrêmes : sur les 145 territoires du pays, 99 sont plus vastes que la Gambie, 57 que l’Eswatini, 29 que Djibouti, 16 que le Rwanda, 12 que le Burundi. Les seize territoires qui dépassent le Rwanda totalisent 549 833 kilomètres carrés — vingt et une fois ce pays, 23,4 % du territoire national — et se répartissent sur douze provinces.

La comparaison n’a évidemment pas pour objet de suggérer qu’un territoire devrait être un État. Elle sert à poser une question d’échelle administrative : un État de 26 000 kilomètres carrés se dote d’un institut de statistique, d’un budget voté, d’une agence des routes et d’un recensement. Un territoire congolais de même étendue dispose d’une administration déconcentrée sans budget propre. Ce n’est pas une anomalie congolaise: c’est la définition même du territoire en droit. Mais cette définition a des conséquences mesurables.

III. L’argument budgétaire, et la limite qu’il rencontre

La question vient naturellement : si ces territoires ont la taille d’États, de quels moyens disposent-ils ? La réponse est instructive par son impossibilité même. La figure 3 oppose ce qui est comparable — deux budgets nationaux votés — à ce qui ne l’est pas.

Figure 3. À gauche, les budgets nationaux votés : RDC, loi de finances 2026 promulguée le 29 décembre 2025 (54 335,7 milliards de francs congolais) ; Rwanda, exercice 2025/26 (7 032,5 milliards de francs rwandais, révisé à 6 952,1). À droite, les seize territoires congolais plus vastes que le Rwanda.

Le budget congolais représente environ 4,6 fois celui du Rwanda, pour un pays 89 fois plus vaste. Mais la moitié droite de la figure est la plus parlante : seize cases vides. Aucun des seize territoires ne publie de budget de fonctionnement. Ce n’est pas un défaut de recherche : les 155 documents territoriaux produits à ce jour portent tous la même ligne — le budget de fonctionnement de l’autorité territoriale n’est porté par aucune source consultée — et aucun n’en cite un montant.

Deux raisons s’additionnent. La première est juridique : le territoire est une entité déconcentrée et non décentralisée ; les entités dotées de la personnalité juridique sont la ville, la commune, le secteur et la chefferie. Un territoire n’a donc pas, en droit, de budget propre. La seconde est pratique : même l’échelon qui en a un, la province, reçoit une rétrocession de 40 % des recettes à caractère national dont le versement effectif était encore interpellé au Sénat en mai 2026, et la Caisse nationale de péréquation reste à opérationnaliser. La chaîne financière qui descend vers le territoire n’est donc ni intégralement publiée, ni stable.

IV. L’étalon européen : la question n’est pas la taille, c’est le grain

L’exercice se répète en Europe, où il prend un tour différent. La figure 4 juxtapose deux comparaisons qu’il importe de ne pas confondre : à gauche, des superficies ; à droite, la finesse à laquelle une population est publiée.

Figure 4. À gauche, nombre de territoires congolais dont la superficie dépasse celle de chaque État européen. À droite, maillage statistique comparé. France : 34 875 communes au 1er janvier 2026 (DGCL), population publiée chaque année par l’INSEE. La commune française n’est pas l’équivalent juridique du territoire congolais : ce qui est comparé ici est le grain auquel une population est publiée, et la date de cette publication.

Dix territoires congolais dépassent la Belgique, trois la Suisse, un le Danemark. Mais la colonne de droite dit l’essentiel. La France publie une population de référence pour chacune de ses 34 875 communes, chaque année, sur la base d’un recensement de 2023 : une donnée tous les dix-huit kilomètres carrés environ. La RDC compte 188 unités, soit 12 476 kilomètres carrés par unité, et n’a publié aucune population par unité depuis le dénombrement général de 1984. Un maillage six cent soixante-dix-neuf fois plus grossier, et une donnée de quarante-deux ans plus ancienne.

Il faut se garder ici de l’erreur facile. La commune française et le territoire congolais ne sont pas le même objet juridique, et personne ne propose de découper la RDC en trente-cinq mille communes. Ce que la comparaison établit est plus étroit, et plus utile : la densité d’information disponible pour décider n’est pas du même ordre, et cette différence ne tient pas à la géographie.

V. Ce que le grain interdit

Le grain n’est pas une curiosité technique. Il détermine ce qu’une donnée permet de faire. La figure 5 présente la superficie moyenne couverte par une entrée de division interne — le plus petit découpage que porte la couche administrative — pour les 187 unités qui en portent au moins une.

Figure 5. Grain administratif des unités congolaises : superficie moyenne par entrée de division interne. Échelle logarithmique.

L’écart va de 3 kilomètres carrés par entrée à Ngaba à 8 716 à Maluku, avec une médiane de 432. Dans les unités situées à droite de la courbe, une donnée rattachée à une entrée n’est localisée nulle part à l’intérieur de celle-ci. Le territoire de Mambasa, en Ituri, porte huit entrées pour 35 579 kilomètres carrés : une donnée sanitaire y est rattachée à un espace de 4 447 kilomètres carrés en moyenne. À ce grain, on peut compter, mais on ne peut pas cibler.

La conséquence est concrète. Un taux de couverture vaccinale, une distance moyenne au centre de santé, une carte de densité d’écoles n’ont pas de sens à cette échelle. Ce ne sont pas des mesures imprécises : ce sont des mesures dont l’unité de rattachement est trop vaste pour orienter une décision d’implantation.

VI. Pourquoi la moyenne provinciale ment

Reste l’objection la plus courante : à défaut du territoire, la province suffirait. La figure 6 la met à l’épreuve sur un cas. Elle présente les cinq territoires de l’Ituri sur quatre grandeurs mesurées, la moyenne des cinq étant figurée par le trait doré.

Figure 6. Les cinq territoires de l’Ituri sur quatre grandeurs mesurées. Le trait doré marque la moyenne des cinq unités.

Sur l’emprise des permis d’exploitation, la moyenne s’établit à 24,7 % du sol : Djugu est à 51,7 %, Mambasa à 1,9 %. Sur la part du sol sous aire protégée, la moyenne est de 6,9 % : Mambasa est à 33,5 %, trois unités sur cinq sont à zéro. Sur le grain administratif, la moyenne est de 999 kilomètres carrés par entrée : Mahagi est à 84, Mambasa à 4 447. Sur la distance au réseau national, la moyenne est de 29,9 kilomètres : Djugu est à 4,1, Aru à 97,3.

Sur les quatre grandeurs, le trait de la moyenne tombe dans un intervalle vide. Aucune des cinq unités ne lui ressemble, et ce n’est pas un hasard de sélection : la distribution est bimodale sur trois des quatre indicateurs. Une politique provinciale uniforme, calée sur cette moyenne, manquerait les cinq territoires simultanément — en surdotant ceux qui n’en ont pas besoin et en sous-dotant ceux dont la situation est extrême.

VII. Ce que nous savons, et ce que nous ignorons

Il serait injuste de décrire ce paysage comme un vide documentaire. Les couches nationales portent, pour chacune des 188 unités, un ensemble cohérent de grandeurs. Le problème est ailleurs, et la figure 7 le situe précisément.

Figure 7. À gauche, les grandeurs disponibles pour l’ensemble des 188 unités. À droite, celles qui ne le sont pour aucune.

Nous savons, pour chaque unité, sa superficie, son kilométrage de réseau classé par catégorie, la part de son sol sous aire protégée, le nombre de titres miniers qui la couvrent, le nombre de points de transport qui y sont enregistrés et le nombre de ses entrées de division interne. Nous ignorons, pour toutes, la population mesurée, l’état d’entretien du réseau classé, l’état des points de transport, le régime juridique des aires protégées, l’emploi, le revenu, l’activité, la production et les prix au producteur.

La ligne de partage n’est pas celle qu’on attend. Elle ne sépare pas les données faciles des données difficiles : elle sépare ce qui se lit sur une image satellite ou dans un registre de ce qui exige d’aller voir. Nous connaissons la position des choses ; nous ignorons si elles fonctionnent, et pour combien de personnes. Aucun relevé d’état n’existe pour un seul kilomètre de route classée, ni pour un seul des 293 points de type aérodrome ou des 223 points de type port enregistrés dans le pays.

VIII. L’exception qui prouve la faisabilité

Ce diagnostic appellerait le découragement s’il n’existait pas un contre-exemple, et il est décisif. Une institution produit déjà, deux fois par an, une classification socio-économique à la maille exacte des 188 unités. La figure 8 la présente.

Figure 8. Classification de l’insécurité alimentaire aiguë des 188 zones analysées par l’IPC, projection janvier – juin 2026. Source : IPC, 24e cycle, publié le 4 novembre 2025 et corrigé le 11 février 2026. Couleurs officielles de l’IPC.

Le Cadre intégré de classification de la sécurité alimentaire couvre 188 zones — la même maille, villes et communes de Kinshasa comprises. Pour la période projetée de janvier à juin 2026, neuf territoires sont classés en Phase 4, urgence : Djugu, Mambasa, Lubero, Masisi, Walikale, Fizi, Kalehe, Kongolo et Moba, répartis sur quatre provinces. Cent quatre zones sont en Phase 3, crise, et soixante-quatorze en Phase 2, stress. À l’échelle nationale, environ 26,6 millions de personnes pourraient se trouver en Phase 3 ou au-delà.

L’IPC n’est pas un recensement, et il importe de ne pas lui faire dire plus qu’il ne dit : c’est une classification établie par consensus d’experts à partir de preuves convergentes, qui ne fournit ni population, ni revenu, ni état des infrastructures. Mais sa seule existence réfute l’argument selon lequel le grain territorial serait hors d’atteinte. Lorsqu’une institution décide de produire à ce niveau, elle y parvient — en RDC, dans les conditions de la RDC, y compris dans les zones de conflit.

IX. Implications pour le développement

Ce qui précède n’est pas un programme. C’est un ensemble de contraintes mesurées, dont découlent des implications pour la conception de toute politique territoriale, quel qu’en soit l’orientation. Elles sont présentées ici avec leurs arbitrages et leurs incertitudes, non comme des recommandations.

1. Le ciblage uniforme a un coût mesurable

Lorsque la dispersion intra-provinciale dépasse l’écart entre provinces — ce que la figure 6 établit pour l’Ituri sur quatre grandeurs — un instrument calibré sur la moyenne provinciale produit une erreur d’allocation dans les deux sens. L’arbitrage est réel : l’uniformité réduit le coût administratif, la complexité des textes et les risques de capture locale, tandis que la différenciation améliore l’adéquation mais suppose une capacité de ciblage que les données actuelles ne soutiennent pas partout. Ce que l’on ignore, c’est l’ampleur de cette erreur: la quantifier exigerait précisément les grandeurs d’usage qui manquent.

2. Le dénominateur manquant rend toute cible par habitant indéterminée

Sans population mesurée depuis 1984, un taux de couverture, un coût par bénéficiaire ou un ratio d’équipement par habitant reposent sur une projection dont la base est quarante-deux fois actualisée. L’implication est directe : ces indicateurs restent utilisables pour suivre une tendance, mais ne peuvent fonder ni un arbitrage entre unités, ni un engagement contractuel. L’arbitrage consiste à choisir entre différer des décisions jusqu’au prochain dénombrement et décider sur des bases explicitement déclarées comme projetées. Les deux options ont un coût ; la seconde n’est défendable que si la nature projetée du chiffre est publiée avec lui.

3. Le grain conditionne l’instrument, pas seulement sa précision

À 4 447 kilomètres carrés par entrée, certaines politiques deviennent structurellement inapplicables : tout dispositif qui suppose d’identifier une localité, de cartographier une aire de desserte ou de vérifier une implantation. D’autres restent possibles : les transferts non ciblés géographiquement, les interventions à l’échelle de l’unité entière, les infrastructures structurantes. L’implication pratique est qu’affiner la maille d’observation est un préalable technique à une famille entière d’instruments, et non une amélioration marginale de la statistique.

4. L’ordre des dépenses n’est pas neutre

Les opérations qui lèveraient ces lacunes se répartissent très inégalement en coût. Obtenir d’un registre national le statut d’un objet, demander par écrit l’acte d’une aire protégée ou croiser deux couches déjà disponibles relève de l’échange administratif. Relever l’état d’un réseau sur 35 000 kilomètres carrés relève du chantier. L’implication est une question de séquence : une part substantielle de l’incertitude actuelle se lève par des demandes écrites, avant tout engagement d’investissement. Ce qui reste incertain est le taux de réponse de ces demandes, qu’aucune expérience documentée ne permet aujourd’hui d’anticiper.

5. Une donnée non sourcée coûte plus cher qu’une donnée absente

Une estimation plausible publiée sans sa marque est reprise, citée, puis budgétée. La lacune déclarée, elle, reste une tâche. C’est la raison pour laquelle le corpus dont sont tirées ces figures marque chaque affirmation selon qu’elle est mesurée, déclarée, projetée ou à établir. L’arbitrage est inconfortable : un document qui déclare ses trous paraît moins solide qu’un document qui les comble, alors qu’il l’est davantage. Cette asymétrie de perception est elle-même un obstacle, et elle relève de la culture professionnelle autant que de la méthode.

6. La faisabilité est établie, l’arbitrage porte sur la priorité

L’existence d’une classification IPC aux 188 unités déplace le débat. La question n’est plus de savoir si l’on peut produire au grain du territoire, mais pourquoi on le fait pour la sécurité alimentaire et pas pour la population, l’état des infrastructures ou l’activité économique. Les réponses possibles — priorité humanitaire, financement extérieur dédié, existence d’un consortium technique permanent — sont plausibles mais non établies par les données réunies ici. Ce qui est établi, c’est que l’obstacle n’est pas la géographie.

X. Ce que cet article n’établit pas

Il n’établit pas que les unités les moins dotées en données soient les moins développées : la relation n’a pas été testée, et elle ne peut pas l’être sans les grandeurs manquantes. Il n’établit aucune causalité entre maillage administratif et performance de développement ; les écarts décrits sont des corrélats structurels, pas des mécanismes démontrés. Il ne compare pas des trajectoires nationales : les superficies et les recensements d’autres pays servent d’étalon de grandeur, non de jugement. Il ne recommande aucune politique, et ne qualifie la légitimité d’aucun acteur.

Enfin, il ne prétend pas que les données manquantes soient inaccessibles. Une part d’entre elles existe probablement dans des administrations sectorielles, des projets et des bases non publiées. Ce que le corpus établit est plus limité : elles ne sont pas publiées à la maille des 188 unités, et ne sont donc pas disponibles pour qui veut comparer deux territoires en vue de leur développement.